А.Д. Лернер1, А.Д. Инчагов2
1. Лернер Анатолий Давидович, кандидат технических наук, директор ООО «Дальневосточное предприятие Росводоканал», доцент кафедры «Гидравлика и водоснабжения» ТОГУ г. Хабаровска, почетный строитель России;
680013, Россия, г. Хабаровск, ул. Лермонтова, 38,
2. Инчагов Алексей Дмитриевич, ведущий инженер ООО «Дальневосточное предприятие Росводоканал;
680013, Россия, г. Хабаровск, ул. Лермонтова, 38, тел. 8-924-202-8243
e-mail: inchagov@mail.ru
Аннотация
В статье освещена взаимосвязь между эколого-правовыми актами в сфере нормирования сбросов загрязняющих веществ в сточных водах в водные объекты и экономическими показателями работы водопользователей. Дана оценка влияния величины норматива предельно-допустимой концентрации ПДК на норматив допустимого сброса НДС. Выделены проблемы в нормативно-технической базе существующей системы экологического нормирования. Обозначены имеющиеся противоречия между охраной водных объектов, развитием экологических и водохозяйственных правоотношений в рамках бюджетно-тарифного регулирования.
Ключевые слова: нормирование сбросов, ПДК рыбохозяйственного значения, нормативы допустимого сброса, экологические платежи, экономический механизм охраны водных объектов.
В последнее время на страницах специализированных журналов, интернет сайтах развернулась серьезная дискуссия, связанная с вопросами реформирования системы экологического нормирования.
Особо скрупулезно разбирается система нормирования сбросов загрязняющих веществ, от выпусков хозяйственно-бытовых сточных вод в водные объекты.
От обоснованности нормирования, зависит экономическое положение большинства предприятий ВКХ и других водопользователей.
В том, что система нормирования сбросов нуждается в реформировании, не сомневается практически никто из водопользователей. Специалисты местных подразделений ведомств МПР РФ, Роспотребнадзора, Росрыболовства также подтверждают целесообразность внесения изменений.
Официальная же позиция МПР РФ направлена на дальнейшее ужесточение требований к водопользователям без учета технических и финансовых возможностей.
Действующая система нормирования не соблюдает баланс интересов водопользователей и контролирующих органов особенно в области компенсации негативного воздействия на окружающую среду.
Основная идея существующего законодательства по нормированию сбросов от стационарных выпусков, заложенная в правовые нормы, не вызывает особых возражений, и сводится к определению массы загрязняющих веществ в сточных водах, максимально допустимых к отведению в данном пункте водного объекта в единицу времени с целью обеспечения норм качества воды в контрольном пункте (створе) водоисточника.
При этом под нормами качества водного объекта понимаются общие требования к составу и свойствам поверхностных вод и перечни предельно-допустимых концентраций (ПДК) веществ в воде водных объектов различных категорий водопользования. Под контрольным створом для большинства рек имеющих рыбохозяйственное значение понимается участок водопользования на расстоянии в 500 м ниже по течению реки от места выпуска сточных вод.
Основным нормативным документом, в котором воплощена концепция нормирования сбросов, является «Методика разработки нормативов допустимых сбросов НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей», утвержденная Приказом МПР РФ от 17.12.2007 г. № 333 [1] (далее Методика).
Многие специалисты, работающие с Методикой, предлагают различные изменения в ней либо иные варианты установления системы нормирования, однако в этих предложениях не учитывался баланс интересов человека, общества, окружающей среды и бизнеса.
Одной из обсуждаемых тем является целесообразность изменения величин существующих ПДК рыбохозяйственного значения (ПДК р/х) [2], как основной расчетной величины при определении нормативов допустимого сброса НДС, лежащей в основе действующего принципа нормирования. Согласно Методике с величиной норматива ПДК проводится несколько математических действий, в результате которых норматив ПДК преобразуется в норматив допустимого сброса (НДС).
Ряд участников дискуссии считают, что величины норматива ПДК р/х водоисточников необходимо увеличить, что позволит достигать данные нормативы при применении наилучших (доступных) технологий по очистке сточных вод, например таких как типовые технологические схемы с использованием аэротенков и биофильтров.
При этом природоохранные органы часто считают правильным достижение ПДК в самих сточных водах. Водопользователи рассчитывают их из условия не превышение в контрольном створе, что вытекает из смысла самой Методики.
По нашему мнению простое увеличение значений ПДК проблемы нормирования и экономики водопользователей не решает.
Это можно наглядно рассмотреть, анализируя смысл основной расчетной формулы (4) Методики [1], определения допустимой концентрации загрязняющего вещества Сндс.
Сндс = n (Спдк — Сф) + Сф , г/м3
где n — кратность общего разбавления сточных вод в водотоке.
Спдк — предельно-допустимая концентрация загрязняющего вещества в воде водотока (г/м3);
Сфон — фоновая концентрация загрязняющего вещества в водотоке (г/м3).
Из формулы (4) видно, что основными показателями, влияющими на увеличение Сндс, являются:
а) величина n, которая в основном характеризует отношение расхода воды водного объекта Q к расходу сточной жидкости g, т.е. Q/g.
б) разница между Спдк и Сф , т.е. степень загрязненности водного объекта либо его природная характеристика по отношению к величине Спдк.
Кроме того из этой формулы видно, что увеличение ПДК р/х увеличит НДС только в частных случаях:
а) только для тех ингредиентов (веществ), фоновая загрязненность которых в водном объекте значительно ниже ПДК, т.е. получается большая разница между Спдк и Сф;
б) при наличии высокой кратности разбавления в расчетах НДС, т.е. значительной разницы между расходом реки и расходом сбрасываемых стоков.
Далее анализируя формулу (4) данной Методики можно утверждать, что ограничением на сброс является не столько качество отводимых сточных вод, а сколько качество водного объекта — приемника стоков, его гидрологические и гидрохимические характеристики (расходы и фоновые концентрации).
Согласно законодательству утверждаемые нормативы НДС являются основой для экологических платежей за сбросы сточных вод. Оплата осуществляется, как правило, за 15-25 ингредиентов в зависимости от местных природных факторов.
В структуре экологических платежей за сбросы основной их объем (до 90%) приходится только на 5-7 ингредиентов: взвешенные вещества, БПК, железо, ионы аммония, фосфат-ион, фенолы, нефтепродукты.
Поэтому законодательное увеличение нормативов ПДК только по этим ингредиентам в частных случаях может дать определенный эффект, в плане упрощения их достижения и соответственно снижения сверхнормативных платежей. Для иных веществ эффект от изменения ПДК будет ничтожно мал.
В последнее время руководители МПР РФ заявляли о необходимости в разы увеличить тарифы за сбросы загрязняющих веществ водные объекты, обосновывая это необходимостью дополнительного сбора средств на природоохранные мероприятия. Такой подход поставит водопользователей в тяжелое экономическое положение.
В случае реализации этих предложений полностью нивелируется любой эффект, либо иных изменений системы нормирования, в т.ч. и от повышения ПДК р/х. Говорить о необходимости, либо целесообразности увеличения норматива ПДК р/х имеет смысл в основном для случая, приравнивая Сндс к Спдк.
Однако, такое приравнивание, без учета смешения и разбавления сточных вод с водой водного объекта, является лишь частным случаем, хоть именно к такому расчету согласующие проект НДС ведомства понуждают Водоканалы.
И это несмотря на то, что типовые (доступные) технологические схемы не в состоянии обеспечить очистку до уровня ПДК водоисточника, а самые современные схемы с доочисткой лишь приближают качество очищенных стоков к этому уровню.
К сожалению не все населенные пункты в силу различных причин имеют очистные сооружения канализации (ОСК). Поэтому если отсутствуют ОСК, а Разрешение устанавливающее лимиты временно-согласованного сброса (ВСС) получить невозможно, то никакие корректировки ПДК не спасут водопользователя от тяжелого финансового положения, связанного со сверхлимитными платежами и санкциями.
Отметим, что сами по себе формулы Методики [2] отражают стандартный принцип математического моделирования процесса смешения сточных вод с потоком водного объекта и снижение концентраций загрязнений по мере удаления от точки сброса стоков.
Эта методология устанавливает расчетные величины нормативов сброса вне зависимости от природоохранных действий Водоканала, так как фактические концентрации сбрасываемых веществ не отражаются в формулах Методики.
В случае если Водоканал осуществляет сброс в чистый и крупный водоток, то величина Сндс будет приближаться к уровню фактических концентраций сбрасываемых загрязняющих веществ, даже при неудовлетворительной работе ОСК. Это подтверждает несовершенство действующей Методики, то есть в данном случае устанавливаемые нормативы НДС будут оставаться на уровне качества слабо очищенных сточных вод, что противоречит смыслу природоохранного законодательства, так как не стимулируется природоохранная деятельность, в том числе строительство и реконструкция очистных сооружений.
В более сложном положении находятся Водоканалы городов, возле которых протекают малые водотоки, при сбросе в которые разбавление незначительно, либо вообще отсутствует. Так же проблемы возникнут, если фоновая загрязненность водотока Сф превышает величину ПДК и расчет на смешение не производится. В таких случаях действительно норматив НДС будет равен либо почти равен нормативу ПДК. При этом водопользователь всегда будет являться нарушителем природоохранного законодательства, так как ни какие типовые ОСК, даже с системой доочистки, не позволят достигнуть нормативов ПДК почти по всем показателям.
Как отмечалось выше, в существующей системе нормирования заложено значительное количество противоречий и коллизий. Отсутствуют четкие определения таким терминам как контрольный створ, расчетный створ, контрольный пункт и пункт водопользования.
Фраза из п.8 и п. 9 Методики … отнесение нормативных требований к составу и свойствам воды водного объекта к самим сточным водам — имеет неопределенный грамматический смысл и несколько вариантов толкования, что приводит к субъективности оценок результатов расчетов НДС.
Отсутствие четких критериев и формулировок в самой Методике дополнительно усугубляет применительная практика, в частности необоснованные запреты, согласующих ведомств на использование в расчетах НДС коэффициентов смешения и разбавления. В случае превышения Сф над ПДК запрещают установление Сндс равным Сф, что предусмотрено п. 1 [1], а требуют принять Сндс равным ПДК со ссылкой на п. 9 [1].
Такое требование о сбросе веществ с концентрацией ниже фоновой величины можно трактовать и как необходимость разбавления чистыми сточными водами загрязненного водного объекта, что абсурдно.
Если же рассматривать проблему нормирования в более широком аспекте, то в конечном итоге все упирается в дилемму, должны ли Водоканалы, либо другие водопользователи увеличить платежи за сбросы сточных вод, либо эколого-финансовая нагрузка на них должна снизиться.
Водоканалы, как одна из основных сторон данного процесса заинтересованы в разумных рамках экологических платежей (например: от 1-го до 5% поступаемых финансовых средств от населения и абонентов за услуги водоотведения) и в том, чтобы весь объем платежей был включен в тариф. Но в случае установления Сндс равной ПДК, основная часть платежей (учитывая сложности получения лимитов ВСС) приходится за сверхнормативный сброс и оплачивается согласно п. 5 [3] в 25 –ти кратном размере от базового тарифа из прибыли предприятия. В зависимости от наличия либо отсутствия у Водоканала типовых очистных сооружений канализации (ОСК) и качества их работы, суммарный платеж может составлять 10 — 40% от всех финансовых поступлений за водоотведение, что ставит предприятие на устойчивый путь к плановому банкротству.
Отдельно стоит остановиться на попытке МПР РФ отменить, либо нивелировать давно сложившуюся систему установления лимитов ВСС.
Согласно ч.3 ст.23 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [4], предприятиям водопользователям при невозможности достижения нормативов сбросов могут устанавливаться лимиты на сбросы загрязняющих веществ на период проведения мероприятий по охране окружающей среды.
В настоящее время МПР РФ неустановлен порядок их определения и не назначено ведомство выдающее разрешение, устанавливающее водопользователю лимиты ВСС.
Система установления лимитов являлась одним из основных эколого-правовых способов стимулирования природоохранных мероприятий, задействовав экономические механизмы природопользования.
В случае их отмены природоохранное законодательство окончательно приобретает репрессивный характер.
По заявлениям руководящих лиц МПР РФ, тарифы за сбросы должны в ближайшее время многократно возрасти, и Водоканалам, как загрязнителям, придется увеличить экологические платежи. Это декларируется необходимостью увеличения вложений средств от экологических платежей и санкций в природоохранные мероприятия. По данному вопросу интересы Водоканалов и структур МПР РФ прямо противоположны. Требование увеличить экологические платежи не согласуется с тарифной политикой и экономическими возможностями предприятий ВКХ.
Разберемся за счёт каких средств Водоканалы должны платить экологические платежи, штрафы и санкции.
Согласно [3] плата природопользователей за сбросы производится из тарифа (за водоотведение) и из прибыли предприятия. В целом вся доходная часть Водоканала, в т.ч. и прибыль формируется из платы населения и абонентов за коммунальные услуги.
Любая финансовая нагрузка на Водоканал автоматически должна перекладываться на потребителей ресурса, либо услуги. Если в тарифе на водоотведение эти платежи не заложены, либо заложены не полностью, то Водоканал, как правило, вообще ничего не оплачивает, т.к. средств таковых у него нет. Через определенное время управление Ростехнадзора, как администратор экологических платежей подает иск в Арбитражный суд на их взыскание. После этого предприятие, производит внеплановую процедуру своего банкротства. В результате бюджет ничего не получает, сбросы загрязнений продолжаются, Водоканал банкротится, а новое руководство планировать на перспективу каких-либо природоохранных мероприятий точно не будет.
Любые инвестиционные, кредитные и иные программы финансирования строительства ОСК так же в конечном итоге должны оплачиваться потребителями (населением), либо напрямую через тариф, инвестиционные надбавки к тарифу, либо косвенно. Иных источников финансовых поступлений у Водоканалов, в отличие от иных промышленных предприятий нет.
Поэтому необходимо честно определиться: готово ли население оплачивать двойным, тройным, либо более высоким тарифом за водоотведение экологические программы своего населенного пункта либо региона. Учитывая, что ежегодно устанавливаемый предельный индекс на рост тарифов ЖКХ (дефлятор) для населения составляет 12-15%, то такое повышение платы невозможно.
Для справки, ориентировочная стоимость новых ОСК составляет от 50.0 до 100.0 тыс. рублей за 1 м3 суточной производительности в зависимости от технологической схемы и местных условий.
Нормативное водоотведение от семьи из 3-х человек примерно соответствует 1 м3 сточных вод в сутки. Сможет ли эта семья заплатить за 1,5 – 2 года (срок реализации проекта строительства ОСК) дополнительно от 50.0 до 100.0 тыс. рублей. Сумма конечно может снизиться за счет софинансирования из Федерального и местного бюджетов, весь вопрос на сколько?
Является очевидным то, что за негативное воздействие неустранимое при существующем уровне технологии, в том числе имеющие место вследствие отсутствия систем водоочистки должно расплачиваться все общество, если хочет потреблять те или иные материальные блага. Это неизбежная плата за технический прогресс и блага цивилизации.
Президентом РФ и Правительством РФ декларируется политика «приемлемого риска» основанная на сбалансированной оценке выгод и ущерба при использовании, в т.ч. и водных ресурсов. Однако в реальности происходит конфликт интересов между водопользователями, структурами контролирующих и иных органов государственной власти в области охраны окружающей среды.
В процессе отстаивания ведомственных интересов совершенно забываются интересы населения, которых Водоканалы обеспечивают водой и услугами канализования. По сути, они являются заложниками процесса противостояние.
Плата за сброс согласно ст. 14 № 7-ФЗ [4], есть элемент экономического механизма охраны окружающей среды, т.е. кто меньше загрязняет тот и меньше должен платить и наоборот.
Практика показывает, что взыскание непосильных для предприятий- водопользователей сверхнормативных платежей не улучшает состояние окружающей среды, не снижает либо увеличивает сбросы, т.е. оно не несет никакого экономического механизма.
Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» в ст. 3 и ст.19 ч.1 основной целью нормирования ставит именно охрану окружающей среды, что обладает абсолютным приоритетом над фискальными интересами государства и бюджета. Приоритет благоприятной окружающей среды, как основы жизни на Земле должен доминировать над наполняемостью бюджета. Поэтому системе нормирования надлежит способствовать не банкротству водопользователей, а стимулированию всех участников правоотношений, в том числе региональных и муниципальных органов власти к проведению внятной экологической политики в рамках экономического механизма природопользования.
ВЫВОДЫ:
- Население РФ в рамках существующих налоговых и иных экономических отношений не в состоянии оплачивать экологические составляющие в тарифах, обеспечивающие реализацию необходимых природоохранных программ и оплачивать экологические сбросы в объемах, достаточных для этих целей либо удовлетворяющих интересы структур МПР РФ.
- Реализация технологий по очистке сточных вод населенных пунктов до уровня ПДК является неоправданной ввиду того, что такие технологии в 1,5 – 2,0 раза дороже типовых (доступных). Их использование должно иметь дополнительное обоснование, например: связанное с особенностью природных условий данной местности.
- В основе государственной и отраслевой политики должны лежать следующие принципы:
- Разработка экономических механизмов охраны водных объектов осуществляется на основе бюджетной, налоговой и тарифной политики в рамках инвестиционных программ и программ комплексного развития.
- Планирование снижения негативного воздействия на водные объекты осуществляется с учетом технологической возможности сооружений водоочистки, уровня развития национальной техники и инноваций, экономических и социальных факторов, а так же международного опыта в области природопользования.
- Совершенствование системы нормирования негативного воздействия должно основываться на балансе интересов населения, окружающей среды, Водоканалов, бюджетов всех уровней с учетом технологических возможностей и международных стандартов.
ЛИТЕРАТУРА - ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО РЫБОЛОВСТВУ ПРИКАЗ от 18 января 2010 г. N 20
«Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно-допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения» - МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ от 17 декабря 2007 г. N 333 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» - Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
- Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».