Читайте и узнаете:
· Как сугубо техническая проблема нормирования сбросов сточных вод банкротит ресурсоснабжаюшие предприятия РФ.
· Каковы причины того, что в РФ редко строятся сооружения очистки сточных вод.
· В чем должна заключаться государственная экологическая политика в сфере нормирования сбросов сточных вод.
Сточные воды: проблемы нормирования сбросов в рамках государственной экологической политики
А.Д. Лернер1, А.Д. Инчагов2
1. ЛернерАнатолий Давидович, кандидат технических наук, директор ООО «Дальневосточное предприятие Росводоканал», доцент кафедры «Гидравлика и водоснабжения» ТОГУ г. Хабаровска, почетный строитель России;
680013, Россия, г. Хабаровск, ул. Лермонтова, 38,
2. Инчагов Алексей Дмитриевич, ведущий инженер ООО «Дальневосточное предприятие Росводоканал;
680013, Россия, г. Хабаровск, ул. Лермонтова, 38, тел. 8-924-202-8243,
e-mail: inchagov@mail.ru
Аннотация
Приведена взаимосвязь экологических правоотношений в сфере нормирования сбросов загрязняющих веществ в водные объекты и функционированием предприятий водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ). Территориальные структуры МПР РФ предъявляют к качеству сбрасываемых сточных вод требования, которые технически невозможно соблюсти. За не исполнение не достижимых требований к предприятиям предъявляются финансовые санкции в виде сверхлимитной платы за сбросы. Сверхлимитные платежи за сбросы являются одним из причин банкротств. Вводимые изменения в законодательную базу не согласованы между собой и отражают интересы различных ведомств. Это свидетельствует об отсутствии единой государственной экологической политики. В статье приводятся основные принципы, на основе которых должна строиться государственная экологическая политика.
Ключевые слова: нормативы допустимого сброса, негативное воздействие на водные объекты, государственная экологическая политика, сверхлимитные платежи за сбросы, изменения порядка нормирования сбросов на основе НДВ, принципы реализации природоохранных мероприятий, наилучшие доступные технологии.
Проблема нормирования сбросов сточных вод в водные объекты на протяжении многих лет продолжает оставаться актуальной темой для предприятий водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) и крупных промышленных предприятий РФ.
Но из экологического аспекта на первое место выходит ее экономическая составляющая. От величины устанавливаемых нормативов сбросов зависит экологическая плата Водоканалов, которая согласно [7] может увеличиться до 25-ти раз от базовой тарифной ставки, и в конечном итоге сравняться с суммой всех поступлений от услуги водоотведения. Такая величина платежей приводит предприятия ВКХ в состояние близкое к банкротству. Сверхлимитные платежи, ввиду их законодательного отнесения на прибыль, предприятиями ВКХ практически не платятся, ввиду отсутствия источника их финансирования. Далее задолженность взыскиваются в судебном порядке с последующим банкротством.
Решение проблемы обоснования оптимальных нормативов сбросов в последние годы воспринимается как возможность экономического выживания, способности к долгосрочному планированию хозяйственной деятельности, разработки и реализации инвестиционных программ развития коммунального комплекса.
Согласно существующему механизму природопользования, чем больше загрязняешь окружающую среду, тем больше за это нужно оплачивать в бюджеты. Но возможность платить меньше зависит от наличия очистных сооружений канализации (ОСК).
В большинстве населенных пунктов ОСК либо отсутствуют, либо их эксплуатационный ресурс заканчивается. Основное количество действующих очистных сооружений построены по проектам 70-х — 80-х годов, эффективность очистки которых не соответствует действующим в настоящее время требованиям. Практика предъявления структурами МПР РФ требования по очистке сточных вод до величины предельно допустимой концентрации (ПДК) воды водного объекта являются технически не достижимыми, либо частичное достижение осуществляется за счет их более высокой строительной стоимости и эксплуатационных затрат (в 1,5-2,0 раза выше в отличие от типовых схем). Для справки: норматив ПДК, как правило, для водного объекта рыбохозяйственного значения, отражает качество воды в среднем между питьевым стандартом и дистиллированной водой. Очистить стоки до питьевого стандарта чрезвычайно дорого и для значительных объемов стоков практически не достижимо.
Все водопользователи ожидали законодательных перемен в данном вопросе. Основной целью перемен представлялось наличие четко прописанных норм и правил регулирования работы водопользователей, особенно при отсутствии надлежащего финансирования природоохранных мероприятий со стороны собственника коммунальной инфраструктуры, которым являются органы местного самоуправления.
Все заинтересованы в наличие на законодательном уровне некоторого баланса технически и экономически реализуемых действий по внедрению мероприятий, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду от сбросов сточных вод. Предполагается разумность финансовых фискальных интересов государства и адекватность требований со стороны надзорных структур МПР РФ по достижению экологических нормативов.
Вступление в силу № 416 –ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» [2] и ряда постановлений Правительства РФ дало предприятиям ВКХ возможность приступить к реформированию и совершенствованию своей деятельности в соответствии с экономическими, и правовыми механизмами природопользования. Начались осуществляться разработки схем водоснабжения и водоотведения городов и поселений, планы реконструкции и модернизации, инвестиционные программы, составляться концессионные соглашения, где более четко прописаны взаимоотношения с абонентами и органами власти различных уровней. Вместе с тем коммунальное законодательство обошло проблему экологического нормирования, оставив ее в компетенции органов МПР РФ.
Ожидалось, что с 2015 года в системе нормирования сбросов произойдут кардинальные изменения. Планирование таких изменений вытекало из действующего федерального законодательства [3].
Согласно п.1 ст. 23 ФЗ «Об охране окружающей среды»[1] нормирование сбросов водопользователей осуществляется исходя, в том числе из нормативов качества окружающей среды, каким является ПДК.
Согласно постановлениям Правительства РФ № 469 и № 881 проекты нормативов допустимого сброса (НДС) утверждаются на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия (НДВ), которые в свою очередь разрабатываются и утверждаются Росводресурсами (БВУ) на основании показателей качества воды в водных объектах.
В соответствии с ст.6.2 ФЗ «О введении в действие ВК РФ»[3], с 1 января 2015 года нормирование содержащихся в сбросах веществ должно осуществляться на основе норматива НДВ. НДВ должен разрабатываться на весь водный объект или его водохозяйственный участок. Нормативы НДВ должны к 2015 году быть разработаны для всех водных объектов в соответствии с Приказом МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328″Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты»[8].
К началу 2015 года нормативы НДВ были разработаны практически для всех крупных и средних водных объектов РФ, в которые осуществляется сброс сточных вод коммунальными предприятиями. Однако каким образом осуществлять нормирование сбросов и рассчитывать НДС на основании НДВ ни структуры БВУ ни Росприроднадзора пока не знают. В результате нормирование сбросов осуществляетсяпо действующей Методике разработки нормативов допустимых сбросов НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей», утвержденной Приказом МПР РФ от 17.12.2007 г. № 333[5], которая практически полностью копирует аналогичный документ от 1991 года. Методика от 1991 года была предназначена исключительно для теоретических расчетов условий водопользования и не предполагала наличие экологических платежей [10]. В тот период все предприятия являлись государственными, их банкротство из-за экологической платы вообще не предполагалось.
О наличие в Методике 333 множества дефектов и противоречий посвящено много статей [9,10], поэтому не будем на этом заострять внимание.
Как видно, часть высказываемых предприятиями ВКХ претензий были услышаны, и в Методику 333 приказом Минприроды России от 22.07.2014 N 332 и от 29.07.2014 N 339 были внесены изменения.
Часть изменений касались порядка оформления и согласования проектов НДС, но в целом эти изменения касались формы, а не содержания порядка нормирования сбросов.
Технически не исполнимые и не достижимые требования к очистке и сбросам сточных вод со стороны Росприроднадзора, как основного администратора процесса, приводит к дополнительным претензиям предприятий ВКХ и бизнеса к существующей законодательной власти и ее администраторам. Привносимые в последнее время законодательные инициативы не позволяют решать проблемы экологической безопасности, а лишь маскируют их. Попытка решить проблему переложения части фискальной ответственности с ВКХ на бизнес, не решает проблему разумности подходов к установлению реально технически достижимых НДС и созданию природоохранных экономических механизмов. Наоборот, это создает множество дополнительных проблем предприятиям ВКХ и Российскому бизнесу, который вместо решения вопросов экономического развития заботится о проблеме реального выживания. В итоге нашим хозяйствующим субъектам, и так испытывающим факторы мирового кризиса создаются дополнительные проблемы, снижающие эффективность развития.
Все это свидетельствует об отсутствии у государства четкой концепции развития экологических правоотношений. Вместо этого происходит не нужная корректировка концептуально ошибочной, если не сказать тупиковой, системы экологической политики. Об отсутствии внятной государственной экологической концепции давно говорят специалисты. На это указывает и то, что вводимые различными ведомствами нормативные акты в области экологии и водопользования противоречат друг другу, положительные нормы федеральных законов нивелируются ведомственными актами и правоприменительной практикой. Множество жизненно важных проблем деятельности Водоканалов вообще не решаются. Например: получение разрешений на сброс сточных вод на рельеф или на водосборные площади, осуществление водопользования в период длительного оформления разрешительной документации и т.д. Вероятно, нужно в СМИ чаще поднимать эту тему и понуждать государственные структуры к координации действий по выработке некой внятной концепции экологической политики, которая в дальнейшем будет открыто обсуждаться сообществом, и в итоге обретет форму правового акта. Наличие четкой нормативно правовой базы для предприятий ВКХ является жизненной необходимостью.
Понимаем, что формулирование экологической политики не простая задача, необходимо соблюсти баланс множества различных интересов.
Попытаемся обозначить основные концептуальные направления и цели государственной экологической политики в рамках баланса интересов развития экономики, предприятий коммунального комплекса и общественных правоотношений.
Предварительно обозначаем коридор для возможных концепций. Очевидно, если идти по пути максимальной либерализации экологического нормирования, то это приведет к неприемлемому негативному давлению хозяйственной деятельности на окружающую среду. Развитие бизнеса в ущерб природе и здоровью людей является не приемлемым. В другом случае, итогом ужесточения экологических требований будет свертывание хозяйственной деятельности и нарастание плановой убыточности предприятий ВКХ. Устойчиво развиваться смогут только тех из них, которые изначально находятся в выгодных условиях, например: имеющими современные ОСК и расположенные рядом с крупными чистыми реками, сброс в которые с учетом смешения и разбавления позволяет иметь установленные нормативы сброса, обеспечивающие минимальную плату за сброс. Но таких предприятий меньшинство.
В настоящее время в РФ имеет место промежуточная ситуация. При наличии со стороны структур МПР РФ чрезвычайно жестких экологических стандартов, технически не исполнимых требований по очистке стоков и высоких ставок за сверхлимитный сброс, администрирование платы не носит тотальный конфискационный характер. Это позволяет предприятиям ВКХ осуществлять свою деятельность без частых банкротств. Но в то же время, отсутствует перспектива для длительных инвестиций и долгосрочного планирования своей деятельности.
Исходя из этого, следует, что любые крайности в экологической политике являются не приемлемыми и в основе концепции развития системы нормирования сбросов, должны лежать принципы технической достижимости установленных нормативов сброса, но не любой ценой, а с учетом социально экономических факторов в рамках бюджетной и тарифной политики.
Безусловно, приоритетным фактором государства и общества должна быть реализация природоохранных мероприятий, но не косвенного характера, вроде бесконечных мониторингов водоемов, а непосредственного, как строительство систем очистки сточных вод.
Но цена вопроса здесь имеет существенное значение. Для справки: в настоящее время ориентировочная стоимость устройства новых ОСК составляет от 100.0 до 200.0 тыс. рублей за 1 м3 суточной производительности в зависимости от технологической схемы и местных условий. Экономическая сторона таких мероприятий более точно приведена в [9].
Мы прекрасно понимаем, что на финансирование необходимых для населенных пунктов РФ ОСК, не хватит никаких бюджетных средств. Через тариф либо надбавки к тарифам для населения общество так же не в состоянии решить эту задачу в среднесрочной перспективе. На Инвестиционные средства не стоит особо рассчитывать ввиду того, что возврат инвестиций должен происходить опять же за счет тарифных либо бюджетных средств.
Теперь становится ясным масштаб проблемы и понято, что решение проблемы лежит не только в плоскости экономики, но и в формате проводимой государственной политики.
Соответственно пути реализации природоохранных мероприятий должны исходить из особых критериев, закрепленных на уровне нормативно-правовых актов:
- Применение типовых, недорогих технологических схем и сооружений по очистке сточных вод. Требования о строительстве ОСК с технологией по достижению ПДК необходимо признать на данном этапе не целесообразным, ввиду их существенно большей строительной стоимости и сложности эксплуатации. Исключением могут быть локальные объекты, расположенные в определенных экологических зонах либо на особо охраняемых природных территориях.
- Создание единых критериев приоритетности, в соответствии с которыми для населенного пункта устройство ОСК будет являться первоочередным по сравнению с иными.
С момента достижения соответствия населенного пункта указанным критериям и принятия уполномоченными органами решения о строительстве (капитальном ремонте) ОСК, мероприятия закрепляются в территориальных планах развития либо в инвестиционных программах. После этого предприятие ВКХ до реализации проекта по строительству ОСК освобождаются от сверхлимитных платежей за сбросы.
Это даст предприятиям ВКХ возможность долгосрочного планирования своей деятельности без угрозы незапланированного банкротства.
Если органы местного самоуправления, как собственники объектов коммунальной инфраструктуры, не в состоянии обеспечить финансирование строительства ОСК, то и административные претензии, в том числе и финансовые, предприятию ВКХ, предъявляться не должны.
Но при этом не решенным остается вопрос финансирования.
Каким же способом привлечь существенные инвестиции в строительство ОСК, притом, что эта сфера не является выгодным бизнес проектом.
Считаем, что при четко прописанных законодательных нормах и минимизации рисков банкротства предприятий ВКХ, финансовую привлекательность строительства подобных объектов можно существенно повысить. На это может повлиять приоритет применения на ОСК более простых технологических схем без двойных ступеней механической и сорбционной доочистки сточных вод, введение государством налоговых льгот либо льготных кредитов на такое строительство, использование вместо металла пластмассовых конструкций и полиэтиленовых трубопроводов, использование принципа со финансирования, формат частно-государственного партнерства и т.д.
Возможно со стороны государства возмещение инвестору части затрат после комплексной сдачи ОСК в эксплуатацию. Хорошая экология должна быть выгодна всем сторонам процесса и поощрение со стороны государства будет здесь не лишним.
В рамках такого формата в настоящее время начинается процесс перехода системы нормирования и реализации природоохранных мероприятий на принцип снижения негативного воздействия на основе применения наилучших доступных технологий (НДТ).
НДТ, выбираемая для конкретного хозяйствующего субъекта, должна отвечать основным требованиям:
· Экономическая и практическая приемлемость.
· Соответствие новейшим разработкам в данной отрасли.
· Оправданность применения с учетом минимизации воздействия на окружающую среду.
Внедрение принципа НДТ в экологическую политику должно помочь в разрешении приведенных в настоящей статье проблем и противоречий.
Считаем, что в РФ имеется достаточное количество технических специалистов и представителей бизнеса, которые при государственной заинтересованности развития экологических процессов смогут решить возникающие технические проблемы и организовать реальные экологические проекты в интересах всего Российского общества.
РЕЗЮМЕ:
Необходимо с привлечением заинтересованных структур начать обсуждение концепции государственной экологической политики, которая в итоге должна инициироваться в нормативно правовые акты.
Целесообразно создание заинтересованными структурами вневедомственной группы для формирования перечня законодательных инициатив по устранению правовых противоречий и проблем в экологических правоотношениях.
На основе законодательных инициатив привести нормативно правовые и ведомственные акты в области природопользования в соответствие с новой концепцией государственной экологической политики.
В основе государственной экологической политики должны лежать следующие принципы:
- Разработка экономическихмеханизмов охраны водных объектов на основе бюджетной, налоговой и тарифной политики в рамках инвестиционных программ и программ комплексного развития.
- Планирование снижения негативного воздействия на водные объекты с учетом технологической возможности, наилучших доступных технологий, уровня развития национальной техники и инноваций, экономических и социальных факторов.
-Баланс интересов общества, окружающей среды, предприятий ВКХ и бизнеса, бюджетов всех уровней.
Использованная литература.
1.Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
- Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»;
- Федеральный закон «О введении в действие Водного Кодекса РФ» от 2007 года.
- Водный Кодекс РФ от 2007г.
- Приказ МПР РФ от 17.12.2007 № 333 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов, веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» в редакции приказов МПР РФ от 22.07.2014 № 332, от 29.07.2014 № 339.
- Постановление Правительства РФ от 18.03.2013 N 230 «О категориях
абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов» - Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
- Приказ МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328″Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты».
- А.Д. Лернер, А.Д. Инчагов « О нормировании сбросов сточных вод, ПДК и экологических платежах» // Водоснабжение и санитарная техника. 2011г. №1.
- А.Д. Инчагов «Мифы и реальность. Требования экологического и водного законодательства в деятельности предприятий ВКХ в современных условиях». // ВОДА Magazine. 2013 г. № 7 стр. 44- 46.