А.Д. Инчагов
Инчагов Алексей Дмитриевич, ведущий инженер ООО «Дальневосточное предприятие «Водоканалналадка»;
680013, Россия, г. Хабаровск, ул. Лермонтова, 38, тел. 8-924-202-82-43, e-mail: inchagov@mail.ru
Аннотация
В статье освещены проблемы, возникающие при утверждении Водоканалами инвестиционных программпо развитию водоснабжения и водоотведения городов и населенных пунктов в исполнительных органах субъектов РФ.
Установленный законодательством РФ порядок разработки и утверждения инвестиционных программ в коммунальной сфере на практике не может быть реализован.
Водопроводно-канализационное хозяйство пока не может являться сферой привлечения средств частных инвесторов. Государство не в состоянии финансировать инвестиционные проекты ВКХ в надлежащем объеме и не позволяет финансировать такие проекты за счет населения.
В статье приводятся основные проблемы инвестирования в объекты коммунальной инфраструктурыи предлагаются способы их решения.
Ключевые слова: предприятия водопроводно-канализационного хозяйства, инженерно-коммунальная инфраструктура, инвестиционные программы развития водоснабжения и водоотведения, инвестиционная надбавка к тарифу, реконструкция и модернизация коммунальных объектов, предельный размер (индекса) платы для населения на услуги водоснабжения и водоотведения, привлечение инвесторов для реализации проектов в коммунальной сфере.
Предприятия водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) в своей деятельности осуществляют эксплуатацию большого количества сложной инженерно-коммунальной инфраструктуры: сотен и тысяч километров трубопроводов, коллекторов, насосных станций, очистных сооружений питьевой воды и сточной жидкости. За последние годы нормативные требования по эксплуатации таких объектов в целях повышения надежности и качества услуг ужесточаются. При этом увеличивается эксплуатационный износ коммунальной инфраструктуры в РФ. Для поддержания инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии требуются дополнительные финансовые вложения, так же необходимо производить их реконструкцию и применением современного энерго-ресурсосберегающего оборудования.
Эксплуатация объектов коммунальной инфраструктуры, как правило, осуществляется при социально низком тарифе, не покрывающем нормативные затраты, необходимые для поддержания надлежащего технического состояния, либо не оставляющем средств на их развитие и даже капитальный ремонт.
В России хозяйственная деятельность по оказанию услуг водоснабжения и водоотведения регулируется государством. Инженерно коммунальные объекты находятся в собственности органов местного самоуправления, которые передают их в аренду (хозяйственное введение) предприятиям ВКХ.
Органы местного самоуправления (ОМС) РФ через уполномоченные структуры ежегодно утверждают тарифы на водоснабжение и водоотведение.
Одним из постулатов государственного регулирования коммунальных тарифов является принцип доступности тарифа для населения. Иными словами, тариф не должен казаться населению высоким, ухудшающим его социально-экономическое положение. Притом, что все другие потребительские товары имеют реальную цену, и их ценовая политика государство мало интересует.
Тарифные средства не предусматривают развитие, реконструкцию, модернизацию инженерно-коммунальной инфраструктуры.
Государственное регулирование деятельности ВКХ, при низком, социальном тарифе предполагает, что правительство РФ, при положительных макроэкономических показателях, и хорошем состоянии государственного бюджета, будет целенаправленно выделять субъектам РФ средства на реконструкцию и строительство новых коммунальных объектов. При дефицитном бюджете или экономическом спаде, коммунальная отрасль остается без государственных средств на развитие, увеличивая, так называемый, «недоремонт» объектов.
Средства от тарифов на подключение частично позволяют решать проблемы реконструкции и нового строительства, но они актуальны для населенных пунктов с интенсивным строительством жилых домов и в случаях утверждения ОМС объективных величин таких тарифов.
Одним из дополнительных источников финансирования мероприятий реконструкции объектов инженерно коммунальной инфраструктуры, наряду с тарифом на услуги и тарифом на подключение, могут являться средства, полученные в виде надбавки к тарифу в рамках разработанных Инвестиционных программ (ИП).
В последние годы в экономике субъектов РФ наметилась определенная активность, связанная с привлечением средств частных инвесторов в региональные проекты. Создаются территории опережающего развития (ТОР), территории опережающего социально-экономического развития (ТСЭОР) и т.д. В субъектах РФ идет проработка опытных (пилотных)проектов по привлечению средств частных инвесторов в различные сектора и сферы.
Разработка региональных инвестиционных проектов и поиск под них инвесторов становится новой экономической реальностью.
Постепенно начинаются реализовываться проекты привлечения инвестиционных средств в сферу жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), например строительство мусороперерабатывающих заводов.
Ожидают инвестиционные средства и предприятия ВКХ. Под это была подведена законодательная база в виде ФЗ №416 «О водоснабжении и водоотведении».
Правовой механизм реализации инвестиционных программ (ИП) регламентирован в ст. 40 ФЗ №416, детально порядок разработки и утверждения ИП изложен в Постановлении Правительства № 641 от 29.07.2013г.«Об инвестиционных и производственныхпрограммах организаций, осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения».
Утвержденная ИП дает Водоканалу право на дополнительную инвестиционную надбавку в размере 7% к тарифу.
Наличие ИП является обязательным условием при планировании мероприятий реконструкции, модернизации объектов коммунальной инфраструктуры населенного пункта за счет надбавок к тарифу и средств бюджетов соответствующих уровней. Так же ИП является обязательным условием при оформлении Концессионных соглашений с собственниками коммунальной инфраструктуры.
Согласно п.1 ст. 40 416-ФЗ, основанием для разработки инвестиционной программы является техническое задание (ТЗ) на разработку Инвестиционной программы, утвержденное органом местного самоуправления, с учетом результатов технического обследования централизованных систем водоснабжения, и (или) водоотведения и утвержденной Схемы водоснабжения и водоотведения.
Техническое задание (ТЗ) включает в себя перечень технических мероприятий, связанных с реконструкцией, строительством новых инфраструктурных объектов, улучшения качества питьевой воды и т.д. Как правило, ИП разрабатывается на срок от 3-х до 5-ти лет.
Разработанное ТЗ должно быть до 1-го марта утверждено органами местного самоуправления (ОМС) (п. 9 ПП 641) в виде издания специального акта- Постановления. После утверждения ОМС отдает ТЗ в ресурсоснабжающую организацию (РСО) для разработки на ее основе непосредственно ИП.
Далее, в течение 2-3-х месяцев на основе утвержденного ТЗ разрабатывается ИП и отдается в уполномоченный орган субъекта РФ на утверждение. Так же ИП должна будет пройти экспертизу в Комитете по ценам и тарифам данного субъекта. Утвержденная ИП вступает в силу со следующего года, и предприятие ВКХ, за счет дополнительных средств инвестиционной надбавки, начинает реализовывать мероприятия по реконструкции и модернизации коммунальных объектов.
Но это идеальный вариант, в реальности, предприятия ВКХ столкнулись с серьезными нормативно-правовыми проблемами и бюрократическими препятствиями.
Пользуясь существующей нормативно-правовой базой, предприятия ВКХ с 2015-2016-х годов начали процесс разработки инвестиционных программ.
На стадии разработки и утверждения ТЗ особых проблем не возникает. Все местные власти, осознавая степень эксплуатационного износа и необходимость восстановления коммунальной инфраструктуры, утверждают технические задания на инвестиционные программы без особых проблем.
Основные проблемы обозначилась на стадии согласования размера инвестиционной надбавки в органах исполнительной власти субъекта РФ.
Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта (п. 17 ПП 641) предварительно проводит оценку доступности для потребителей тарифов регулируемой организации, рассчитанных с учетом расходов на реализацию инвестиционной программы. Новый тариф должен быть доступным и не превышать установленный предельный индекс роста платы.
Правительство РФ регулирует тарифообразование в коммунальной сфере, в том числе путем ежегодного установления для каждого субъекта предельного размера (индекса) платы для населения на услуги водоснабжения и водоотведения. В среднем такой предельный индекс (называемый на предприятиях ВКХ дефлятор) составляет 5-6% к предыдущему году. Порядок применения предельного индекса регламентируется постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. N 400«О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в РФ».
Согласно п. 59 ПП400 изменение (прирост) размера платы граждан за коммунальные услуги в среднем по всем муниципальным образованиям субъекта Российской Федерации не может превышать индекс, установленный данному субъекту Российской Федерации. Наличие предельного индекса направлено на сдерживание роста тарифов и платежей за коммунальные услуги населения.
Получается парадокс, ежегодный предельный индекс, например 5%, с учетом планируемой инвестиционной надбавки – 7 % дает прирост размера платы граждан в 12 %, что в свою очередь превышает исходный предельный индекс. Получается, что любая надбавка к тарифу автоматически приводит к его превышению предельного индекса, и не может быть утверждена.
Ссылаясь на данную норму, Комитеты по ценам и тарифам субъектов отказываются утверждать ИП. При этом предлагают искать иные, чем надбавка к тарифу, источники финансирования.Например, предлагается финансирование ИП за счет амортизационных средств. Однако амортизационные отчисления и так направляются на мероприятия по капитальному ремонту. Кроме того, мероприятия ИП предусматривают реконструкцию, модернизацию и новое строительство, а амортизационные отчисления должны,прежде всего, направляться только на капитальный ремонт и восстановление балансовой стоимости объектов и оборудования.
Ситуация сложилась тупиковая.
Конечно, согласно п.20 ПП 641 в случае если предельный индекс учетом расходов на реализацию инвестиционной программы выше установленного предела, то уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ рассматривает возможность реализации инвестиционной программы за счет займов и кредитов, бюджетных средств и т.д. Но в реальности, такие решения от властных органов маловероятны.
Поэтому, уже разработанные рядом предприятий ВКХ инвестиционные программы так и остались без утверждения и реализации. При этом на их разработку были потрачены значительные средства и ресурсы.
В итоге, законодательная инициатива, способная хоть немного снизить степень эксплуатационного износа коммунальной инфраструктуры, оказалась не реализуемой. Такой ситуации можно было избежать в случае, если бы изначально данная законодательная новизна прошла оценку профессионального экспертного сообщества, например в рамках РАВВ.
При инвестировании в коммерческие объекты инвестор предполагает возврат вложенных средств, в течение обозначенного периода, с определенной прибылью. В случае с предприятиями ВКХ, такая прибыль не очевидна и маловероятна. При наличии инвестиционной надбавки к тарифу, инвестором фактически выступают граждане населенного пункта, а конечная цель инвестиционного проекта не прибыль, а повышение надежности коммунальной системы и повышение качества услуг.
Забота Правительства РФ о населении путем запрета на инвестирование в замену изношенных труб не является оправданной. Сложно поверить в то, что 7% -ов надбавки могут снизить доступность тарифа на услуги водоснабжения или водоотведения для населения. Притом, что меры по социальной защите населения, в виде системы дотаций и субсидий никто не отменял.
Следует понимать, что надбавка к тарифу, даже в размере 7%, не сможет существенно изменить изношенность коммуникаций и объектов, в этом случае нужны более серьезные финансовые вложения. Но в качестве начала такого процесса, введение системы дополнительного внебюджетного инвестирования, будет являться положительным фактором. Кроме того, нужно учитывать непосредственные затраты на администрирование процесса разработки инвестиционной программы, ее утверждения, контроля за исполнением, введение системы отчетности и т.д. При возрастании затрат на администрирование, заинтересованность, особенно небольших предприятий ВКХ в получении 7%-ой инвестиционной надбавки к тарифу, будет снижаться.
В последнее время на высоком государственном уровне провозглашается политика по привлечению инвесторов для реализации проектов в коммунальной сфере. В средствах массовой информации идет дискуссия, почему инвесторы в такие отрасли не хотят вкладываться.
Очевидно, что инвестиционные вложения в строительство и реконструкцию объектов водопроводно-канализационного хозяйства на текущий момент, а может и в длительной перспективе, не могут являться привлекательным бизнесом для частного инвестора. Строительство новых водозаборов, очистных сооружений водоснабжения и сточных вод, прокладка трубопроводов не может являться источником, приносящим хорошую прибыль. Если бы при постройке частным инвестором, например, канализационной насосной станции (КНС), его затраты с нормой прибыли можно внести в тариф, то такой вариант мог бы являться приемлемым для бизнеса. Но перекачка сточных вод не может принести прибыли, а исполнительные органы устанавливающие ценообразование на коммунальные услуги не позволят увеличить тариф на водоотведение сверх предельного индекса. Даже при получении инвестором от населения части платы за транспортировку стоков от КНС, это не позволит ему получить среднюю норму прибыли, да и срок окупаемости объекта будет не приемлемо велик. Вероятно, имеются проекты и мероприятия, вложения в которые принесут прибыль в короткий период, но это, скорее всего, следует рассматривать как исключение.
Соответственно, основным инвестором в этой сфере может быть только государство и население. И если государство по экономическим причинам не в состоянии обеспечить надлежащие вложения в коммунальную сферу, и не позволяет это сделать населению, то и нельзя предъявлять предприятиям ВКХ требования по обеспечению развития систем водоснабжения и водоотведения.
Считаю, что правительство РФ по аналогии с предельным индексом размера платы за водоснабжение и водоотведение, для каждого субъекта должно на определенный срок устанавливать предельный размер соответствующей инвестиционной надбавки. Возможна передача основных полномочий по установлению предельного размера инвестиционной надбавки органам местного самоуправления, которые лучше понимают коммунальные проблемы своих муниципалитетов. При завершении конкретной инвестиционной программы и получении положительного результата, для следующей программы, размер такой надбавки может быть увеличен. При этом населению через СМИ должно разъясняться, на какие цели утверждена надбавка, и что в результате должно улучшиться. Не исключается использование механизма общественных слушаний, при котором будут обсуждаться мероприятия, подпадающие под инвестиционный проект. При таком подходе население муниципалитета будет с пониманием относиться к некоторому дополнительному увеличению тарифа. Да и общественный контроль, за реализацией инвестиционных мероприятий, позволит минимизировать коррупционные интересы. Прямая заинтересованность населения в повышении качества коммунальной сферы своего населенного пункта может стать хорошим стимулом для расширения инвестиционного процесса.
В таком случае соединение интересов государства, населения, органов местного самоуправления, подкрепленные нормативно-правовым и экономическим механизмом инвестирования, позволит эффективно решать проблемы коммунальной сферы, и в конечном итоге повысит качество жизни в наших городах и населенных пунктах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1.Необходимо обобщить мировой опыт инвестирования в коммунальную сферу, и адаптировать его к условиям хозяйственно-экономической деятельности РФ.
- Необходима разработка экономического механизма по развитию инженерно-коммунальной инфраструктуры на основе реализации инвестиционных проектов с привлечением бюджетных средств, средств населения и средств частных инвесторов.
3.Государство должно гарантировать частному инвестору при соблюдении условий реализации инвестиционного проекта возврат средств в установленный период с изначально рассчитанной нормой прибыли.
- Внести поправки к действующимнормативным актам, связанным с привлечением инвестиционных средств в коммунальную сферу.
- Внести в нормативно-правовую базу инвестирования в сфере водоснабжения и водоотведения следующее: -Четкие экономические и правовые механизмы инвестирования в развитие инженерно-коммунальной инфраструктуры на основе бюджетной и тарифной политики.
- Установление правительством РФ для каждого субъекта предельного размера (индекса) инвестиционной надбавки на услуги водоснабжения и водоотведения, либо передача этих полномочий на уровень муниципальной власти.
- Вводимые правовые нормы, регулирующие различные аспекты инвестирования в коммунальную сферу деятельности должны получать заключение от экспертного сообщества в рамках РАВВ.
ЛИТЕРАТУРА
- Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»;
- Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
- Постановление Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 641 «Об инвестиционных и производственных программах организаций, осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения».
- Постановление Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 644 «Об утверждении Правил холодного водоснабжения и водоотведения и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».
- Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. N 400 «О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в РФ».
- Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации, утвержденные приказом Госстроя России от 30.12.1999. за № 168 (МКД 3-02.2001).