А.Д. Инчагов
Инчагов Алексей Дмитриевич, ведущий инженер ООО «Дальневосточное предприятие Росводоканал;
680013, Россия, г. Хабаровск, ул. Лермонтова, 38, тел. 8-924-202-8243,
Аннотация
В статье освещена взаимосвязь экологических правоотношений в сфере нормирования сбросов загрязняющих веществ в сточных водах в водные объекты и функционированием коммунальных предприятий. Введенные с 2015 года изменения в системе нормирования негативного воздействия на водные объекты не смогли решить существовавшие проблемы и снять противоречия между интересами структур МПР РФ, предприятиями ВКХ и фискальными интересами государства. К предприятиям ВКХ в соответствии с действующими Методиками устанавливаются технически недостижимые требования по сбросам сточных вод, за не исполнение которых предусмотрена существенная финансовая ответственность. Отнесение части финансовой ответственности с предприятий ВКХ на бизнес не изменило в положительную сторону экономические показатели ВКХ, но возложило на бизнес дополнительную финансовую нагрузку. Планируемые ФЗ «О введении Водного Кодекса» с 2015 года изменения в нормировании сбросов не произошли ввиду отсутствия нормативно правовой базы со стороны структур МПР РФ. Вводимые изменения экологических норм в законодательную базу не согласованы между собой и отражают интересы различных ведомств. Это свидетельствует об отсутствии единой государственной экологической политики. Издаваемые нормативные акты должны соответствовать положениям государственной политики в сфере экологии, решать поставленные ею задачи, устранять возникшие противоречия.
В статье приводятся основные принципы, на основе которых должна строиться государственная экологическая политика. Основным из них является баланс интересов общества, окружающей среды, предприятий ВКХ и бизнеса, бюджетов всех уровней, технически достижимые требования с негативному воздействию и приоритет охраны окружающей среды над фискальными интересами государства.
Ключевые слова: проблема нормирование сбросов, нормативы допустимого сброса, экологические платежи, сброс в централизованную систему водоотведения, негативное воздействие на водные объекты, государственная экологическая политика, сверхлимитные платежи за сбросы, изменения порядка нормирования сбросов на основе НДВ, финансовая ответственность Водоканалов за сбросы, проблема экологической безопасности, принципы реализации природоохранных мероприятий, наилучшие доступные технологии.
Система нормирования сбросов сточных вод в водные объекты на протяжении многих лет продолжает оставаться актуальной темой для предприятий водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) РФ. А начиная с 2015 года, эта проблема перекинулась и на коммерческие предприятия среднего бизнеса, сбрасывающих сточные воды в централизованную систему водоотведения (ЦСВ) с объемом сбросов свыше 200 м3 в сутки (т.н. абоненты категории 200+).
Несмотря на короткий промежуток времени с января 2015г., данные абоненты уже сумели ощутить упавшую на них финансовую и административную нагрузку. Первые экологические платежи должны были начать осуществляться с 1-го по 20-е апреля. Притом, что никаких изменений в их хозяйственной деятельности, связанных с увеличением негативного воздействия на среду, не произошло.
В результате из экологического аспекта данной проблемы на первое место выходит ее экономическая составляющая. От величины устанавливаемых нормативов сбросов экологическая плата может увеличиться до 25-ти раз от базовой тарифной ставки и в конечном итоге сравняться с суммой всех поступлений от услуги водоотведения. Величина экологических платежей за сбросы в водные объекты, а теперь и в ЦСВ, при отсутствии современных очистных сооружений канализации (ОСК) и соответственно при наличии сверхлимитной составляющей платы, приводят предприятия ВКХ в состояние близкое к банкротству, а абонентов 200+ к потере прибыли и к снижению экономической эффективности.
Проблема нормирования сбросов всегда воспринималась как буквально возможность экономического выживания предприятий ВКХ, способности к долгосрочному планированию хозяйственной деятельности, разработки и реализации крупных инвестиционных программ развития коммунального комплекса. Сверхлимитные платежи за сброс для многих предприятий ВКХ являются одной из причин периодических банкротств. В настоящее время в большем количестве населенных пунктов ОСК либо отсутствуют, либо заканчивается их эксплуатационный ресурс. При этом основное количество действующих очистных сооружений построены по проектам 70-х — 80-х годов, эффективность очистки которых не соответствует предъявляемым в настоящее время требованиям.
Поэтому все водопользователи ожидали законодательных перемен в данном вопросе. Основной целью перемен представлялось наличие четко прописанных норм и правил регулирования работы водопользователей при существующем в настоящее время отсутствии надлежащего финансирования природоохранных мероприятий со стороны собственника коммунальной инфраструктуры.
Водопользователи заинтересованы в наличие на законодательном уровне некоторого баланса технически и экономически реализуемых действий по внедрению мероприятий направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду от сбросов сточных вод, разумность финансовых фискальных интересов государства и адекватность требований со стороны надзорных структур по достижению технологических нормативов.
Вступление в силу № 416 –ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и ряда постановлений Правительства РФ дало предприятиям ВКХ возможность приступить к реформированию и совершенствованию своей деятельности в соответствии с экономическими, и правовыми механизмами природопользования. Начались осуществляться разработки схем водоснабжения и водоотведения, планы реконструкции и модернизации, инвестиционные программы, составляться концессионные соглашения, где более четко прописаны взаимоотношения с абонентами и органами власти различных уровней. Вместе с тем коммунальное законодательство обошло проблему экологического нормирования, оставив ее в компетенции органов охраны окружающей среды.
Существовала надежда на то, что с 2015 года в системе нормирования сбросов произойдут кардинальные изменения, которые все же позволят найти баланс между устойчивым развитием коммунальной отрасли и интересами общества по охране окружающей среды. Этот баланс должен заключаться в установлении к предприятиям ВКХ таких экологических и фискальных требований, при которых их развитие осуществлялось при технически возможном и экономически оправданном снижении негативного воздействия на окружающую среду. Планирование таких изменений вытекало из действующего федерального законодательства.
Согласно п.1 ст. 23 ФЗ «Об охране окружающей среды» нормирование сбросов водопользователей осуществляется исходя, в том числе из нормативов качества окружающей среды, каким является норматив предельно допустимой концентрации (ПДК) вещества в водном объекте.
Согласно постановлениям Правительства РФ № 469 и № 881 проекты нормативов допустимого сброса (НДС) утверждаются на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия (НДВ), которые в свою очередь разрабатываются и утверждаются Росводресурсами (БВУ) на основании показателей качества воды в водных объектах.
В соответствии с ст.6.2 ФЗ «О введении в действие ВК РФ», с 1 января 2015 года нормирование содержащихся в сбросах веществ должно осуществляться на основе норматива НДВ. НДВ должен разрабатываться на весь водный объект или его водохозяйственный участок. Нормативы НДВ должны к 2015 году быть разработаны для всех водных объектов в соответствии с Приказом МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328″Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты».
К началу 2015 года нормативы НДВ были разработаны практически для всех крупных и средних водных объектов РФ, в которые осуществляется сброс сточных вод коммунальными предприятиями. Однако каким образом осуществлять нормирование сбросов и рассчитывать НДС на основании НДВ ни структуры БВУ ни Росприроднадзора пока не знают. В результате нормирование сбросов осуществляется по действующей Методике разработки нормативов допустимых сбросов НДС веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей», утвержденной Приказом МПР РФ от 17.12.2007 г. № 333, которая практически полностью копирует аналогичный документ от 1991 года. Методика от 1991 года была предназначена исключительно для теоретических расчетов и не предполагала наличие экологических платежей.
О наличие в Методике 333 множества дефектов и противоречий посвящено много статей, поэтому не будем на этом заострять внимание.
Как видно, часть высказываемых предприятиями ВКХ претензий были услышаны, и в Методику 333 приказом Минприроды России от 22.07.2014 N 332 и от 29.07.2014 N 339 были внесены изменения.
Часть изменений касались порядка оформления и согласования проектов НДС, но в целом эти изменения касались формы, а не содержания порядка нормирования сбросов.
Другая часть Методики 339 являлась законодательной новизной и распространялась на предприятия, сбрасывающие стоки в ЦСВ.
Согласно введенным Методикой 339 изменениям, в частности п. 81,82, крупные абоненты, сбрасывающие сточные воды в централизованные системы водоотведения (ЦСВ) населенных пунктов с расходом более 200 м.куб. в сутки (т.н. абоненты категории 200+) должны разрабатывать свои проекты нормативов допустимых сбросов (НДС) веществ в системы водоотведения с последующим их утверждении в Департаменте Росприроднадзора. Категории таких абонентов приведены в Постановлении Правительства № 230 от 18.03.2013.
Для сбросов абонентами сточных вод в ЦСВ, перед выпусками которых в водные объекты имеются действующие очистные сооружения канализации (ОСК), предприятие ВКХ производит расчет 4-х показателей, с размещением этой информации на своем сайте. На основе этих показателей абонентами 200+ осуществляется расчет величин НДС. При отсутствии ОСК, в качестве допустимых концентраций абоненты 200 + принимают утвержденную для Водоканала концентрацию НДС.
Законодательный посыл заключался в снятии определенной финансовой ответственности за сбросы с Водоканалов и перевод их на уровень крупных предприятий абонентов.
Однако вступившие в силу нормативные акты не принесли Водоканалам какого либо заметного фискального облегчения. При этом уже бизнес, ранее не вникавший в тонкости законодательных инициатив в области коммунальной экологии, быстро ощутил на себе непосильное финансовое бремя.
Анализ расчетов НДС для абонентов 200+ показал, что при отсутствии на выпуске от населенного пункта очистных сооружений канализации (ОСК), или установлению предприятию ВКХ величин НДС близких к предельно допустимой концентрации воды водного объекта (ПДК), величины НДС для абонентов будут составлять в среднем 1,0 — 2,0 ПДК. Для справки: норматив ПДК отражает качество воды в среднем между питьевым стандартом и дистиллированной водой. Это на порядок ниже, чем средне фактические концентрации загрязняющих веществ в хозяйственно бытовых сточных водах.
Соответственно основная масса сбрасываемых абонентами загрязнений перешла в категорию сверхлимитных, для которых к оплате предусмотрен 25-ти кратный повышающий коэффициент. Необходимость строительства локальных очистных сооружений канализации для абонентов 200+ так же не всегда оправдана. У многих из них сбрасываемые концентрации загрязняющих веществ в целом соответствуют либо близки к концентрациям хозяйственно-бытового стока, и могут нормально очищаться на городских ОСК. Устройству локальных ОСК у абонентов препятствует отсутствие дополнительной территории, энергетические мощности и необходимость соблюдения санитарно защитных зон, составляющей 200-300 метров до жилой застройки.
Все это приводит к дополнительным претензиям предприятий ВКХ и бизнеса к существующей законодательной власти и ее администраторам. Привносимые в последнее время законодательные инициативы не позволяют решать проблемы экологической безопасности, а лишь маскируют их. Попытка решить проблему переложения части фискальной ответственности с ВКХ на бизнес, не решило проблему разумности подходов к установлению реально технически достижимых НДС и созданию природоохранных экономических механизмов. Наоборот, это создало множество дополнительных проблем Российскому бизнесу, который вместо основного производства принимает функции природопользователя с необходимостью разработки, согласования проектов НДС, и должен нести незапланированную и весьма существенную финансовую нагрузку по экологическим платежам. Реализация введенных требований увеличивает нагрузку на Департаменты Росприроднадзора по дополнительному администрированию предприятий 200+, проверке и согласованию им НДС, расчету и взиманию платежей за сбросы.
В итоге обществу, и так испытывающему факторы мирового кризиса создаются дополнительные проблемы, снижающие эффективность развития.
Все это свидетельствует об отсутствии у государства четкой концепции развития экологических правоотношений. Вместо этого происходит не нужная корректировка концептуально ошибочной, если не сказать тупиковой, системы экологической политики. Об отсутствии государственной экологической концепции давно говорят специалисты. На это указывает и то, что вводимые различными ведомствами нормативные акты противоречат друг другу, положительные нормы федеральных законов нивелируются ведомственными нормами и правоприменительной практикой. Множество жизненно важных проблем деятельности Водоканалов вообще не решаются. Например: получение разрешений на сброс сточных вод на рельеф или на водосборные площади, осуществление водопользования в период длительного оформления разрешительной документации и т.д. Вероятно, нужно в СМИ чаще поднимать эту тему и понуждать государственные структуры к координации действий по выработке некой внятной концепции экологической политики, которая в дальнейшем будет открыто обсуждаться сообществом, и в итоге обретет форму правового акта.
Попытаемся обозначить основные направления и цели государственной экологической политики в рамках устойчивого развития экономики, предприятий коммунального комплекса и общественных правоотношений.
Предварительно обозначаем коридор для возможных концепций. Очевидно, если идти по пути максимальной либерализации экологического нормирования, то это приведет к неприемлемому негативному давлению хозяйственной деятельности на окружающую среду. В другом случае, итогом ужесточения экологических требований будет свертывание хозяйственной деятельности и плановой убыточности предприятий ВКХ. Устойчиво развиваться смогут только тех из них, которые изначально находятся в выгодных условиях, например: имеющими современные ОСК и расположенные рядом с крупными чистыми реками, сброс в которые с учетом смешения и разбавления позволяет иметь установленные нормативы сброса на уровне близком к фактическому сбросу. Но таких предприятий меньшинство.
В настоящее время в РФ имеет место промежуточная ситуация. При наличии чрезвычайно жестких экологических стандартов, технически не исполнимых требований по очистке стоков до уровня предельно допустимой концентрации воды водного объекта (ПДК) и высоких ставок за сверхлимитный сброс, администрирование платы не носит тотальный конфискационный характер, что позволяет предприятиям ВКХ осуществлять свою деятельность без частых банкротств. Но в то же время отсутствует перспектива для длительных инвестиций и долгосрочного планирования своей деятельности.
Исходя из этого, следует, что любые крайности в экологической политике являются не приемлемыми и в основе концепции развития системы нормирования сбросов, должны лежать принципы технической достижимости установленных нормативов сброса, но не любой ценой, а с учетом социально экономических факторов в рамках бюджетной и тарифной политики.
Безусловно, приоритетным фактором должна быть реализация природоохранных мероприятий, но не косвенного характера, вроде мониторингов водоемов, а непосредственно строительство в данном случае систем очистки сточных вод. Для справки: в настоящее время ориентировочная стоимость устройства новых ОСК составляет от 100.0 до 150.0 тыс. рублей за 1 м3 суточной производительности в зависимости от технологической схемы и местных условий.
Мы прекрасно понимаем, что на финансирование такого объема ОСК, необходимых для населенных пунктов РФ не хватит никаких бюджетных средств. Через тариф либо надбавки к тарифам для населения общество так же не в состоянии решить эту задачу в среднесрочной перспективе. На Инвестиционные средства не стоит особо рассчитывать ввиду того, что возврат инвестиций должен происходить опять же за счет тарифных либо бюджетных средств.
Теперь становится ясным масштаб проблемы и понято, что решение лежит не только в плоскости экономики, но и в формате проводимой государственной политики.
Соответственно пути реализации природоохранных мероприятий должны исходить из особых критериев:
- Применение типовых, недорогих технологических схем и сооружений по очистке сточных вод. Требования о строительстве ОСК с технологией по достижению ПДК необходимо признать на данном этапе не целесообразным ввиду их существенно большей строительной стоимости и сложности эксплуатации. Исключением могут быть локальные объекты, расположенные в определенных экологических зонах либо на особо охраняемых природных территориях.
- Создание единых критериев приоритетности, в соответствии с которыми для населенного пункта устройство ОСК будет являться первоочередным по сравнению с иными. С момента достижения соответствия населенного пункта указанным критериям и принятия уполномоченными органами решения о строительстве (капитальном ремонте) ОСК, предприятие ВКХ необходимо освободить от сверхлимитных платежей за сбросы. Такие платежи ввиду значительности и отнесения на прибыль и так практически не платятся, а взыскиваются в судебном порядке с последующим банкротством. Это даст возможность долгосрочного планирования своей деятельности без угрозы незапланированного банкротства.
При этом, если органы местного самоуправления, как собственники объектов коммунальной инфраструктуры, не в состоянии обеспечить финансирование строительства ОСК, то и претензии, в том числе и финансовые, предприятию ВКХ, осуществляющему водопользование, предъявляться не должны.
Но при этом не решенным остается вопрос финансирования.
Каким же способом привлечь существенные инвестиции в строительство ОСК, притом, что эта сфера не является выгодным бизнес проектом.
Считаем, что при четко прописанных законодательных нормах и минимизации рисков банкротства предприятий ВКХ, финансовую привлекательность строительства подобных объектов можно существенно повысить. На это может повлиять приоритет устройства более простых технологических схем без двойных ступеней механической и сорбционной доочистки сточных вод, введение государством налоговых льгот на такое строительство, использование вместо металла пластмассовых конструкций и полиэтиленовых трубопроводов, использование принципа со финансирования, формат частно государственного партнерства и т.д.
В рамках такого формата в настоящее время разрабатывается процесс перехода системы нормирования и реализации природоохранных мероприятий на принцип снижения негативного воздействия на основе применения наилучших доступных технологий (НДТ).
НДТ, выбираемая для конкретного хозяйствующего субъекта, должна отвечать основным требованиям:
· Экономическая и практическая приемлемость.
· Соответствие новейшим разработкам в данной отрасли.
· Оправданность применения с учетом минимизации воздействия на окружающую среду.
Внедрение принципа НДТ в экологическую политику должно помочь в разрешении приведенных в настоящей статье проблем и противоречий.
Считаем, что в РФ имеется достаточное количество технических специалистов и представителей бизнеса, которые при государственной заинтересованности развития экологических процессов смогут решить возникающие технические проблемы и организовать реальные экологические проекты в интересах всего Российского общества.
ВЫВОДЫ:
- Необходимо с привлечением заинтересованных структур начать обсуждение концепции государственной экологической политики, которая в итоге должна инициироваться в нормативно правовой акт.
- Создать заинтересованными структурами вневедомственную комиссию по формированию перечня законодательных инициатив по устранению правовых противоречий и проблем в экологических правоотношениях.
- В основе государственной экологической политики должны лежать следующие принципы:
- Разработка экономических механизмов охраны водных объектов на основе бюджетной, налоговой и тарифной политики в рамках инвестиционных программ и программ комплексного развития.
- Планирование снижения негативного воздействия на водные объекты осуществляется с учетом технологической возможности и наилучших доступных технологий, уровня развития национальной техники и инноваций, экономических и социальных факторов, а так же международного опыта в области природопользования.
- Баланс интересов общества, окружающей среды, предприятий ВКХ и бизнеса, бюджетов всех уровней.
- Приведение нормативно правовых и ведомственных актов в области природопользования в соответствие с государственной экологической политикой.
ЛИТЕРАТУРА
1.Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
- Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»;
- Федеральный закон «О введении в действие Водного Кодекса РФ от 2007 года.
- Приказ МПР РФ от 17.12.2007 № 333 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов, веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» в редакции приказов МПР РФ от 22.07.2014 № 332, от 29.07.2014 № 339.
- Постановление Правительства РФ от 18.03.2013 N 230 «О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов»
- Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
- Приказ МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328″Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты».