ВОДООХРАННЫЕ ЗОНЫ. МИФ И РЕАЛЬНОСТЬ в 4-х частях

Часть 1. Описание  проблемы.

В последнее время широко обсуждается вопрос, касающийся проблемы запрета нахождения транспортных средств в водоохранной зоне (ВОЗ)  водных объектов (в/о).

Понятие водоохранная зона  приведено в Водном  Кодексе РФ.

Водный Кодекс РФ (ВК РФ) — достаточно основательный и проработанный документ, где каждая статья имеет свою хозяйственную и правовую логику и взаимосвязь с экологическим, санитарным и техническим  законодательством.

Статья 65 ВК РФ — водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, так же имеет свою правовую логику, устанавливая требования, по ограничению хозяйственной деятельности на прилегающих к водному объекту территориях. В п. 15 ч. 4 ст. 65 ВК РФ предусмотрен запрет на движение  (стоянку) транспортных средств в границах ВОЗ по грунтовым дорогам, что некоторым видится как исключение из правовой логики закона. Само по себе движение автотранспорта вдоль реки не несет негативного воздействия, либо такое воздействие ничтожно мало. Кроме того, о таких ограничениях ничего не сказано в ПДД.

Общей задачей установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос является поддержание экологической безопасности водных объектов и расположенных вблизи сооружений водохозяйственного комплекса. Водоохранные зоны — территории, примыкающие к акватории водного объекта, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной деятельности.

Функция ВОЗ – защитить водный объект либо инженерные сооружения на нем от неконтролируемого негативного воздействия, в частности от сбросов хозяйственно-бытовых и поверхностных сточных вод от объектов, располагаемых вблизи. Так же в п/п 2 ч.15 ст. 65 ВК РФ перечислен запрет на строительство в ВОЗ специфических объектов, потенциально способных к специфическому загрязнению: скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов.

При этом строительство в границе ВОЗ законом не запрещено при соблюдении требований о минимальном негативном воздействии на водный объект.

Логика закона достаточно простая, строишь объект рядом с рекой, будь готов вывозить стоки АС-машинами, либо сбрасывать их в централизованную систему канализации, либо ставить локальные очистные сооружения. Хочешь получить право на строительство в ВОЗ – докажи на стадии проектирования безопасность своего объекта для водоема, на тебе лежит презумпция потенциального загрязнителя.

Основное количество пунктов статьи 65 ВК РФ касается прямых, императивных запрещений: нельзя строить объекты, сброс сточных вод от которых будет осуществляться в в/о без очистки, а так же от которых может произойти аварийный сброс особо опасных химических веществ, например, нефтепродуктов, агрохимикатов, ядовитых веществ и т.д.

Не соблюдение этих ограничений приводит к запрету на деятельность либо изначальному ее недопущению на стадии проектирования.

И практически только п. 15 ч. 4 ст. 65 ВК РФ запрещая движение в ВОЗ транспортных средств по грунтовым дорогам, устанавливает за это административную ответственность.

Обращаю внимание, что большинство городов расположены вдоль крупных рек, с размером ВОЗ согласно ВК РФ 200 м. Многие населенные пункты пронизаны мелкими и средними реками, у которых величина ВОЗ 50-100 м. По их берегам находятся как многоэтажные жилые дома, так и дома частного сектора. Асфальтовое покрытие может вообще отсутствовать.

В приморских городах РФ основная масса населения и объектов находится в границе ВОЗ, которая для морей равна 500 м. И никто в городах хозяйственную деятельность не ограничивает, водители не несут ответственности, несмотря на то, что в этих городах тоже есть грунтовые дороги и необорудованные съезды к воде.

За городом, в сельской местности, судя по читаемому тексту ч.15 ст. 65 ВК РФ, проезд вдоль реки по грунтовке либо по пересеченной местности запрещен.

Однако автостоянок на берегу возле туристических баз в приморских регионах достаточное количество, и никто не заставляет людей идти пешком с вещами по ВОЗ километр от места стоянки машин до базы отдыха по грунтовой  дороге.

Вдоль многих водных объектов (в/о), особенно в отдаленных от городов  территориях, проложены исключительно местные грунтовые дороги, а с другой стороны лес либо сопки. Учитывая положения ч. 15 п/п. 4 ст. 65 ВК РФ фактически можно ставить дорожный знак– проезд а/т запрещен. При этом все пользуются этими дорогами без ограничений.

Вроде никакой логики нет, запрет в ВК РФ на движение по грунтовым дорогам в ВОЗ существует, но никто эти дороги не перекрывает, и водители никаких санкций не несут.

Считаю, что это просто не очень верно сформулированное, но имеющее свое логичное требование положение ВК РФ. Тем более данная норма по ст. 65 ВК РФ более подробно раскрывается в постановлениях Правительства РФ, регламентирующих положения по установлению ВОЗ и других нормативно-правовых актах.

Законодатель устанавливал п. 15 ч. 4 ст. 65 ВК РФ с целью:

  1. Запретить автомобилистам мыть на берегу водных объектов транспортные средства.
  2. Запретить нахождение авто транспорта в специальных местах, на которых законодательством установлены определенные ограничения.
  3. Запретить самовольное незаконное строительство в ВОЗ, либо иные  хозяйственные работы.

Часть 2. Разбираем  проблему подробно.

Ранее проблема запрета мойки а/т на берегах рек часто освещалась в прессе, а действия таких водителей подвергались критике. Ряд водителей подъезжали к в/о и мыли в нем свое транспортное средство. Обычно такое происходило в районе мостовых переходов, оборудованных специальными съездами к реке.

Соответственно возникла проблема, как оштрафовать такого водителя за мойку машины в неположенном месте. Это минимум надо сделать видеосъемку, фиксируя данное правонарушение. Поэтому, упрощая процесс установления факта правонарушения, и была принята норма, вызвавшая такой общественный резонанс. Но учитывая российские реалии, это скорее профилактическая мера, чем реальность.

Штрафовать за нахождение автотранспорта на берегу, и тем более его мойку в нашей стране не так уж легко, как кажется  на первый  взгляд.

По административному кодексу штрафовать по данной статье имеют право только инспектора государственного контроля, сотрудники Росприроднадзора совместно с представителями природоохранной прокуратуры, органы исполнительной власти муниципальных образований, представители водно-бассейновых управлений и крупные чиновники Росрыболовства федерального либо территориального уровня. И никакие ни инспекторы рыбнадзора, полиция либо иные структуры. Водный Кодекс это отраслевой закон, и контроль за его исполнением возложен на определенные отраслевые структуры. Росрыболовство в своих действиях обязано руководствоваться ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных ресурсов», а его применение возможно при гибели рыбы от хозяйственной деятельности. Соблюдение Водного Кодекса возложено на иные органы, непосредственно защищающие водные объекты. Полиция может только сопровождать лиц, имеющих законное право на составление административных протоколов.

В городах на выходные вдоль ближайших рек через каждые 20-50 метров стоят машины с отдыхающими и рыбаками. Сложно представить представителя природоохранной прокуратуры, выписывающего отдыхающим людям штрафные квитанции. 

И уж невозможно представить себе картину, когда вечером к рыбакам подходит человек, показывает что то, напоминающее удостоверение, и начинает говорить, что у них не там припаркована машина, и их ждет солидный штраф. 

Поэтому, не очень верится в рассказы про одиноко блуждающих бдительных  инспекторов рыбоохраны. Не исключено, что могут быть мошенники, которые пользуясь незнанием людей нюансов административного производства, прикрываясь липовыми удостоверениями, просто разводят народ. Так же не исключен фактор злоупотребления служебным положением местных инспекторов рыбоохраны. У любого должностного лица, который выполняет служебные функции помимо удостоверения должен быть, например приказ (распоряжение), либо иной документ, которым он уполномочен проводить проверку в такой то день, время и на конкретном водохозяйственном участке в/о с определенной целью (п.8 п/п 4 административного регламента Росрыболовства от 11.02. 2020 г. N 64). Он не может случайно проходить, увидеть нарушение и пойти выписывать штрафную квитанцию.

Не исключено, что ряд сотрудников районных и межрайонных отделов рыбоохраны, основной задачей которых является пресечение браконьерства и выдача лицензий, могут имитировать такой контроль, попутно предлагая решить вопрос на месте без вынесения официального протокола.

По смыслу данной нормы права ВОЗ – это не столько расстояние от в/о,  сколько участок прилегающей к в/о территории, на котором в силу определенных причин имеются ограничения. И причины должны быть существенны. При этом наличие ВОЗ должно быть обязательно обозначено, например, специальной табличкой (информационным знаком). Обычно такие знаки стоят в местах пересечения крупных автотрасс с в/о, как запрет на съезд к реке во избежание мойки автотранспорта.

Установление конкретных законных границ ВОЗ осуществляется не в соответствии с ВК РФ, а в его исполнение, согласно Постановлению правительства РФ, в частности от 10.01.2009 №17 «Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов».

Федеральные органы соответствующих ведомств, при наличии обоснований, а не в силу желания либо требования ст. 65 ВК РФ, именно обоснования, принимают решение об организации на конкретном участке водного объекта ВОЗ. Согласно п. 5 Постановления правительства РФ № 17 органы государственной власти, в течение 5 рабочих дней со дня подготовки сведений о границах направляют такие сведения:

а) в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения в государственный водный реестр (ГВР);

б) в орган местного самоуправления, применительно к территориям которых, устанавливаются границы водоохранных зон;

в) в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальные органы) для внесения в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).

Согласно ч.18.ст. 65 ВК РФ установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов осуществляется обозначением их на местности посредством установки специальных информационных знаков. Установка этих знаков так же регламентируется  Правительством РФ, либо по его регламенту ведомством МПР РФ.

В данных целях в настоящее время действует приказ Минприроды России от 07.02.2020 N 59 «Об утверждении образцов специальных информационных знаков для обозначения границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов».

Согласно письму МПР РФ за №14-50/12749-ог от 02.10.2020. и п. 6 Постановления № 17, органы государственной власти обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов.

Согласно письму Федерального агентства водных ресурсов № 02-35/3973 от 25.06.2019. границы ВОЗ считаются установленными с момента внесения сведений о них в ЕГРН. Такова официальная позиция МПР РФ. Письма МПР РФ не являются нормативно-правовыми актами, но их положения разъясняют действующее законодательство и являются обязательными для исполнения территориальными структурами МПР РФ в силу ведомственной субординации. 

Соответственно отсутствие информационного знака на берегу является основанием не считать данную территорию водоохранной зоной, т.е. территорию, имеющую установленную законом ограничение на хозяйственную деятельность.

Возле рек обычно устанавливаются два вида информационных знаков: таблички с указание на наличие в месте ее расположения водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы. Так же могут быть знаки с указанием на рыбоохранную зону.

Информационные знаки, стоящие просто, без всякой цели на берегу реки в отдаленных местах вероятно исключение из правил. Но предполагаю, что такое в принципе может иметь место, но только в силу объективных причин. Например, такой участок берега входит  в границу зоны санитарной охраны водозаборного узла, на котором установлен специальный режим ограничений. Как правило, это поверхностный водозабор, и зона до нескольких километров выше от него по течению реки не должна подвергаться даже потенциальному антропогенному загрязнению, и закрыта к доступу людей.

Простые рыбаки и туристы обычно об этом не подозревают, и считают такие ограничения ошибочными. Не все знают о том, что вблизи происходит, например, забор воды на централизованное водоснабжение населенного пункта либо иного объекта. Поэтому нужно уйти туда, где такие предупреждающие знаки отсутствуют. Таких мест на наших просторах однозначно большинство.

Связь водного и санитарного законодательства по данному вопросу подтверждается тем, что положения ст. 65 ВК РФ частично дублируют норму СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения». Согласно СанПиН 2.1.4.1110-02 к территории, прилегающей к водозабору, предъявляются следующие требования: полное отсутствие источников микробного и химического загрязнения, запрет на размещение складов ГСМ, ядохимикатов, минеральных удобрений, запрет строительства кладбищ, скотомогильников и т.д. Все вполне логично и  обоснованно.

Не зря ст. 8.42 КоАП РФ, по которой предъявляются штрафные санкции  нарушителям ВОЗ, особенно в ч.2 и ч.3 указывает именно на нарушения зон санитарной  охраны водозаборов в их установленных границах.

Именно часть 1 ст. 8.42 КоАП РФ направлена на нарушителей хозяйственной  деятельности в ВОЗ, под которую надзорные органы рыбоохраны подводят стоянку транспортных средств. Однако, хозяйственная деятельность – это деятельность, связанная с производством продукции, торговлей, предоставления услуг, выполнения работ, в том числе строительных. И более того, деятельность именно в зоне с установленным статусом наличия ограничения, а не просто на берегу реки.

Вопрос, является ли движение машины или стоянка автотранспорта на берегу хозяйственной деятельностью, способной осуществлять загрязнение, засорение, заиление водного объекта (согласно ч.1 ст. 65 ВК РФ), штраф за нарушение чего предусмотрен в ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ, по меньшей мере, спорный. Считаю, что проезд машины, либо ее стоянка, не имеет к хозяйственной (либо иной) деятельности никакого отношения. Движение автотранспорта это не деятельность, это именно движение автотранспорта. И уж его стоянка тем более не может относиться к деятельности. А вот мойка автотранспорта, либо его работа в режиме погрузка-разгрузка при строительстве вполне подходит под хозяйственную деятельность, которая, хоть и теоретически, но может осуществлять негативное воздействие на в/о.

Надо иметь в виду, что КоАП РФ, применяется только в случае наличия вины  лица (ч. 1 ст. 2 КоАП РФ в виде действия либо бездействия), привлекаемого к административной  ответственности. И если человек, например по незнанию, поставил машину в границах ВОЗ, то положения КоАП РФ на него не распространяются. Человек не обязан знать положения ВК РФ, в отличие от, например, ПДД.

КоАП РФ не стоит путать с УК РФ, по которому незнание закона не освобождает от ответственности.

Более того, для такого рода правонарушений по ст. 8.42 КоАП РФ обязательным фактором является умысел. Здесь характерна только умышленная вина, которая заключается в осознании виновным лицом противоправного характера совершаемого действия или бездействия.

Умысел может иметь место только при наличии предупреждающей таблички о наличии в данном месте ВОЗ, и игнорирование такого, например, водителем автотранспорта.

Если все же кому-то выписывают штраф по ст. 8.42 КоАП РФ, то при получении Протокола об административном правонарушении человек, подписывая его без указания на не согласие, автоматически признает себя нарушителем. В таком случае он существенно теряет право на эффективное обжалование. При судебном разбирательстве судья, не являясь специалистом в нюансах водного законодательства, однозначно встанет на сторону административного органа. Если ты на месте правонарушения признал вину, то в суде можешь вести речь только о смягчении наказания.

Но ограничения в ВОЗ не носят, безусловно, запретительный характер. Согласно ст. 65 ВК РФ в границах ВОЗ разрешено строительство жилых домов, административных зданий, культурно-развлекательных объектов и т.д., при условии решения вопроса по утилизации сточных вод и наличии утвержденного соответствующим органом проекта.

Но ведь любая стройка подразумевает движения большого количества  автотранспорта и другой строительной техники в границах ВОЗ, что как бы нарушает п. 15 ч. 4 ст. 65 ВК РФ.

Но в этом случае никакого нарушения закона нет. Если строительство согласовано, проект прошел все экспертизы, то движение и деятельность автотранспорта в границах ВОЗ законна и правомерна. И это не смотря на то, что при таком строительстве часть грунта в виде загрязнений попадет в в/о с дождевыми или талыми водами.

В ином случае, кроме запрета на незаконное строительство, которое может иметь долгую судебную перспективу, сразу применяется административная  санкция по ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ.

И такой запрет так же мог явиться основанием для внесения в ст. 65 ВК РФ положения, касающегося движения и стоянки автотранспорта  в  ВОЗ.

Часть 3. Водоохранная зона, признаки злоупотребления в масштабе РФ?

Теперь от научной сферы перейдем к рассмотрению практического правового аспекта проблемы.

Все водные объекты (в/о) РФ условно подразделяются на 3 основные категории: питьевого водоснабжения, хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 43 ВК РФ) и рыбохозяйственного (р/х) значения (ст. 51.1 ВК РФ). Каждую из категорий регулирует свой законодательный блок, но и имеются взаимные пересечения этих норм права.

По факту, таблички (информационные знаки) о ВОЗ в основном ставят на реках р/х значения, так как количество рек р/х значения составляет 99% от общего количества всех типов рек. Установка таблички ВОЗ является обязательным условием при строительстве автодороги, пересекающей водный объект.

Питьевое водоснабжение населения городов РФ так же осуществляется в основном из водных объектов р/х значения. Это является нормальным фактором. Законодательство допускает совмещать категории рек, если есть в реке рыба, то категория реки р/х, но если идет забор воды для питьевых нужд, то река или ее участок — питьевой категории. Отдельную категорию может иметь не вся река, а только ее определенный участок (водохозяйственный участок). Например, на участке 5 км. в районе водозабора река имеет питьевую категорию, а на оставшиеся 200 км. – рыбохозяйственную. На крупной реке с располагаемыми по берегам городам смена ее категорий может быть до 10 раз и более, дополняя участками рекреационного значения. То есть река может одновременно иметь несколько категорий: хозяйственно-питьевую, р/х и рекреационную.

Но все же законодательство отдает приоритет питьевому использованию водного объекта над остальными, что вполне очевидно. При этом требования к качеству воды водного объекта р/х значения жестче, чем для в/о питьевого назначения.  

Контроль за реками, всех категорий, в части сохранения качества воды, возлагается на государственной власти субъектов РФ, и Федеральное агентство водных ресурсов (ФАВР).

За реками, в части охраны (защиты) водных биоресурсов, контроль возлагается за органами Росрыболовства.

Непосредственное установление границы ВОЗ конкретного в/о, или его части, в виде водохозяйственного участка, регламентируется не ст. 65 ВК РФ, а правительственными Постановлениями.

Согласно п. 3 Постановления правительства РФ от 10.01.2009 № 17, установление границ ВОЗ осуществляется органами государственной власти субъектов РФ и Федеральным агентством водных ресурсов (ФАВР) в отношении водных объектов, используемых в питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении.

Получается, что постановление № 17 об установлении ВОЗ согласно п. 3 не распространяется на водные объекты рыбохозяйственного значения, но учитывая, что река может иметь как р/х так и питьевую категорию, контрольные функции могут дублироваться. Кроме того, ст. 65 ВК РФ в ч.1 направлена, в том числе, на сохранение среды обитания водных биологических ресурсов.

Согласно ч.18 ст. 65 ВК РФ установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе обозначение на местности осуществляется посредством установки специальных информационных знаков.

Наличие возле берега знака ВОЗ, особенно на крупных реках, часто связано с нахождением данного участка водного объекта в зоне санитарной охраны действующего поверхностного водозабора. Особенно если это граница 1-го пояса, так называемой зоны строгого режима, которая требует запрета любого несанкционированного допуска людей и соответственно автомашин (ч.2 ст.43 ВК РФ).

На малых реках таблички (информационные знаки) ВОЗ ставят только при пересечении рек автотрассами. Обязательность такого закладывается на стадии проектирования. Конструктивно знаки оформляются согласно ТУ-5216-001-50049267-00.

В соответствии с п.1.4, п.1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения» в окрестности каждого водозабора устанавливается зона санитарной охраны (ЗСО), в которой осуществляются специальные мероприятия, и запрещается несанкционированный допуск людей, в том числе на автотранспорте.

Но санитарное законодательство не входит в перечень нормативных актов, которыми руководствуются структуры Росрыболовства.

Так что же тогда проверяют и контролируют инспектора местных отделов Росрыболовства, и чем их контроль отличается от федерального и регионального?

Правительством РФ 06.10.2008г. было принято постановление N 743 «Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон» (с изм. на 20.01.2016 г.). Постановление 743 принято во исполнение ст.48 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Постановление 743 утверждает Правила установления в границах от берега водного объекта рыбохозяйственного значения рыбоохранных зон (РОЗ), в которых так же действуют специальные ограничения осуществления хозяйственной и иной деятельности. РОЗ обычно устанавливается в особом месте, например, у места нереста особо ценных пород рыбы, в местах расположения  рыборазводных заводов и т.д. То есть возле мест именно воспроизводства водных биологических ресурсов.

В таких местах, согласно приказу федерального агентства (ФА) по Рыболовству от 15 декабря 2008 г. N 410 «Об утверждении порядка установления на местности границ рыбоохранных зон», устанавливаются информационные знаки – рыбоохранная зона.

Обращаю внимание, что РОЗ (приказ Минсельхоза от 23 октября 2019 года N 596) устанавливаются применительно к участкам воспроизводства особо ценных пород рыбы (только осетровые), а не к любым видам рыб.

Так же можно обратить внимание на приказ Минсельхоза России от 27.09.2017 N 487 «Об утверждении Порядка признания зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ) рыбоохранными зонами..».

Согласно п. 8 приказа № 487, зоны с особыми условиями использования территорий признаются рыбоохранными зонами актами Федерального агентства по рыболовству в соответствии с Правилами установления рыбоохранных зон.

Получается, что ВОЗ устанавливается согласно ст. 65 ВК РФ, а РОЗ согласно ст. 48 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

В ч.1 ст. 65 ВК РФ указано, что одной из целей ВОЗ является сохранение среды обитания водных биологических ресурсов, что дублирует положение №166-ФЗ. То есть определенное дублирование в законодательстве имеется, но этот нюанс  связан с трактовкой понятия специальный режим в районе водного объекта и хозяйственная деятельность.

Рыбоохранные зоны (РОЗ) как зоны со специальным режимом и их границы устанавливаются Федеральным агентством по рыболовству (Росрыболовство) в целях сохранения условий для воспроизводства водных биологических ресурсов. Размеры границ РОЗ в целом  совпадают с границами ВОЗ и имеют схожий порядок установления и внесения в ЕГРН. Но они относятся к совершенно разному федеральному законодательству.

Частично данные правоотношения регламентируются Земельным Кодексом РФ, так как эти территории относятся к земельному фонду. Согласно ч. 13 ст. 105 ЗК РФ водоохранная (рыбоохранная) зона входят в перечень зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ).

Согласно ч. 24 ст. 106 ЗК РФ ЗОУИТ (соответственно ВОЗ и РОЗ) и ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными (измененными), со дня внесения сведений о них в ЕГРН.

В настоящее время карты с отображением ВОЗ и РОЗ находятся в свободном доступе на специальных сайтах.

Наделение контрольно-надзорных функций за соблюдением требований по РОЗ в рамках №166-ФЗ передано территориальным управлениям и районным (межрайонным) отделам Росрыболовства.

При этом, контрольно-надзорные функции по ВОЗ связанные именно с охраной водного объекта как источника водоснабжения и природного объекта (а не состояния водных биоресурсов) на Росрыболовство не распространяются.

По данному вопросу имеется Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (в ред. Постановления Правительства РФ от 05.03.2009 N 192), которое устанавливает в соответствии с ВК РФ порядок осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Согласно п. 3. Положения, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональные Комитеты государственного жилищного контроля и лицензирования).

Федеральное агентство по рыболовству и его территориальные и районные подразделения не входят в перечень государственных органов, за которыми закреплено право надзорно-контрольных мероприятий за охраной качества воды  водных объектов как природного водоисточника.

Но понятие охраны водного объекта отделено от понятия, контроль за соблюдением специального режима осуществления хозяйственной деятельности.

Положениями Кодекса об административных правонарушений РФ устанавливается перечень органов, которым разрешен государственный надзор за водными объектами и прилегающими территориями со специальным  режимом.

Согласно ст. 23.23 КоАП РФ в качестве органов, осуществляющих государственный надзор в области охраны водных объектов, приведены: главный, старший, государственный и т.д. инспекторы РФ в области охраны окружающей среды, их заместители и т.д. Они имеют право предъявлять административные правонарушения по ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ.

Однако, согласно ст. 23.27 КоАП РФ государственные инспектора территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, также имеют законное право предъявлять административные правонарушения по ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ.

Как бы наблюдается дублирование функций по вопросу предъявления санкций по ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ, но это только на первый взгляд.

Дело в том, что ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ предусматривает нарушение по ч. 15 ст. 65 ВК РФ, в которой перечислено значительное количество законодательных ограничений. Предъявлять административные санкции за нарушения ст. 65 ВК РФ могут как различные ведомства (Росприроднадзор, Росводресурсы, Росрыболовство, Прокуратура, Лесоохрана, органы местного самоуправления и т.д.), так и органы надзора разного уровня (федеральный, региональный, муниципальный, районный).

Для примера, сброс сточных, в том числе дренажных, вод (п/п 7 ч. 15) подпадает под контроль Росприроднадзора и контрольных управлений субъекта. То же и размещение отходов  производства, но с привлечением Прокуратуры.

А п. 3) ч. 15 ст. 65 ВК РФ — осуществление авиационных мер по борьбе с вредными организмами, явно не подпадает под регламентные функции Росрыболовства, при том, что такое регламентируется Минсельхозом.

Необходимо выяснить, какие из положений ст. 65 ВК РФ закреплены за Росрыболовством, и на каком из уровней, должны осуществляться надзорные функции.

Главные и т.д. инспекторы РФ в области охраны окружающей среды, осуществляют государственный по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ надзор в области охраны водных объектов как природного фактора, а государственные инспектора территориальных органов федерального органа исполнительной власти Росрыболовства — государственный контроль (надзор) в части рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Но только при наличии специального режима в районе водного объекта.

То есть государственный инспектор территориального органа Росрыболовства, т.е. органа субъекта РФ, штрафует за действия, влекущие угрозу воспроизводства водных биологических ресурсов. Для примера можно привести деятельность предприятия на берегу озера, при которой  произошла массовая гибель рыбы.

Для более внимательного рассмотрения вопроса еще раз обратимся к формулировке ст. 8.42 КоАП РФ — Нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Иными словами, участок водного объекта, на котором производится контроль, должен, точнее обязан иметь установленный в соответствии с законом специальный режим ограничения и (или) быть территорией зоны санитарной охраны водозаборного узла (источника водоснабжения).

В ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ указана фраза, немного отличающаяся от основной формулировки (указанной в ст. 8.42 КоАП РФ) — Использование прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности.

Нарушения по прибрежной полосе обычно не предъявляются, при том, что ширина таких полос согласно ч. 11 ст. 65 ВК РФ составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса.

Учитывая, что замер уклона согласно формулировкам, должен осуществляться  с применением сложных геодезических приборов, органы рыбоохраны считают излишним связываться с предъявлением правонарушения по прибрежной полосе.

Однако, прибрежная полоса отсчитывается от границы береговой линии водного объекта. Согласно ч.1 ст. 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта).

Согласно п.14 постановления Правительства РФ от 29 апреля 2016 года N 377 «Об утверждении Правил определения местоположения береговой линии» -местоположение береговой линии (границы водного объекта) считается определенным со дня внесения сведений о местоположении береговой линии (границы водного объекта) в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Соответственно при отсутствии границы береговой линии водного объекта внесенной в ЕГРН отсчитывать он него границу прибрежной защитной полосы или ВОЗ невозможно, и противозаконно.

В оставшейся части 1 ст. 8.42 КоАП РФ речь идет о ВОЗ с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности. Но зонами с ограничением хозяйственной деятельности могут быть как ВОЗ, так и РОЗ. Контроль за ВОЗ с применением положений ВК РФ возлагается на природо и водо охранные органы, а за РОЗ с применением № 166-ФЗ, на рыбоохранные.

Выражение – иная деятельность, указывает на расширенный перечень такой деятельности, который в целом приведен в ч. 15 ст. 65 ВК РФ и состоит из 8-ми пунктов с дополнениями. При их внимательном изучении становится понятным, что контроль за запретом такой деятельности распределен по многим ведомствам и органам государственной власти различных уровней, на что уже обращалось внимание.

Остается выбрать из перечня ч. 15 ст. 65 ВК РФ либо ст. 16, 17  ВК РФ то, что непосредственно относится к функции Росрыболовства в сфере контрольно-разрешительных правоотношений.

На первый взгляд ничего конкретного, обусловленного угрозой воспроизводства биоресурсов в ч.15,16,17 ст. 65 ВК РФ не приведено.

Из всего перечня можно обратить внимание на ч. 16 ст. 65 ВК РФ, которой допускается проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану вод и связанные с этим определенные мероприятия.

Для уточнения функций Росрыболовства в ВОЗ необходимо обратиться к постановлениям Правительства РФ и административным регламентам.

Основные виды деятельности Росрыболовства приведены в постановлении Правительства РФ от 30 апреля 2013 г. N 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания».

Согласно п.3 Постановления № 384 территориальные органы Федерального агентства по рыболовству осуществляют согласование строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

Более подробно такое приведено в административном регламенте Федерального агентства по рыболовству по предоставлению государственной услуги по согласованию строительства и реконструкции объектов капитального строительства…, утв. приказом Минсельхоза РФ № 381 от 25.08. 2015 г.

Согласно п.16 административного регламента территориальные органы Росрыболовства осуществляют согласование:

— строительства и реконструкции объектов капитального строительства;

— внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания.

Согласно п.66 регламента результатом административной процедуры является принятие решения о согласовании (об отказе в согласовании).

Получается, что ч. 16 ст. 65 ВК РФ пересекается по смыслу с постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2013 г. N 384 и административным регламентом Росрыболовства № 381 от 25.08. 2015 г. в части согласования проектов строительства и деятельности, оказывающей воздействие на водные биоресурсы и среду их обитания. И таковая деятельность должна планироваться в ВОЗ в/о.

Проект строительства объекта в ВОЗ должен пройти согласование в территориальном управлении Росрыболовства в обязательном порядке, получив положительное заключение.

Отсутствие заключения о согласовании деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, является административным правонарушением, за которое предусмотрено наказание в виде штрафа, согласно ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ https://kamgov.ru/files/592de08a481246.09618647.pdf.

То есть за Росрыболовством, точнее его территориальными управлениями, закреплена функция выдача согласований (разрешений) за хозяйственной деятельностью при строительстве объектов в ВОЗ и в прибрежной защитной полосе.

Поэтому использование прибрежной защитной полосы, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности, без согласования с Росрыболовством образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ см. https://epp.genproc.gov.ru/web/abpp/activity/legal-education/explain?item=2826703.

К нахождению рыбаков на личном авто транспорте на берегу водного объекта, это никакого отношения не имеет.

Обратим внимание на следующее, что приводят инспекторы Росрыболовства в обоснование своих прав на контроль ВОЗ и выписывание штрафов автомобилистам и рыбакам, а именно ч.1 ст. 23.27 КоАП РФ.

Часть 1 ст. 23.27 КоАП РФ. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе частью 1 статьи 8.42 КоАП РФ.

При этом естественно указывается, что такой контроль осуществляется в целях сохранение среды обитания водных биологических ресурсов.

Далее в ч.2 указано, что рассматривать дела по административным правонарушениям от имени органа, указанного в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, его заместители;

2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, их заместители;

3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, их заместители;

4) начальники отделов, заместители начальников отделов, главные и старшие государственные инспектора территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

То есть таковой контроль по ч. 1 статьи 8.42 КоАП РФ должны осуществлять федеральные инспекторы либо инспекторы территориальных управлений (органов).

Обращаю внимание, что структурно представители Росрыболовства подразделяются на федеральные органы (расположенные в г. Москве), территориальные органы в виде управлений (расположенные в субъектах РФ) и районные (межрайонные) отделы (располагаемые по районам каждого субъекта РФ).

Фактически на реках в качестве надзорного органа выступают именно инспектора районных (межрайонных) отделов государственного контроля, надзора и рыбоохраны территориальных управлений по рыболовству. То есть не руководители территориальный управлений федеральных органов, и не естественно федеральные структуры, а руководители мелких районных отделов, основная задача которых ловить браконьеров, выдавать лицензии на лов, определять участки вылова рыбы, вводить и снимать ограничения на лов, в период, например, нереста и т.д.

Но возникает соблазн, расширив свои служебные полномочия, дополнительно наложить штраф за нарушение ВОЗ, благо простые рыбаки и туристы не разбираются в нюансах водного законодательства.

А возникающее при этом недовольство отвести на законодателей, правительство и иные высокие органы исполнительной власти РФ.

По словам сотрудников районных отделов Росрыболовства, ранее определенный процент от административных штрафов шел на их премирование, увеличивая личную заинтересованность инспекторов.

В связи с чем, возникают законные основания предполагать со стороны представителей районных отделов Росрыболовства превышение служебных полномочий для проведения проверок и вынесения постановлений по нарушению ст. 65 ВК РФ, за нахождение автотранспорта в ВОЗ водных объектов.

Фактически идет подмена понятий:

1.Водоохранная зона (ВОЗ), контроль за которой осуществляют государственные инспекторы Росводресурсов, природоохранной прокуратуры и представители региональных комитетов государственного контроля.

2.Рыбоохранная зона (РОЗ), которая распространяется практически на все водные объекты, но конкретно возле участков  воспроизводства рыбы, и контроль которых должны осуществлять государственные инспекторы Росрыболовства.

3. Территория зоны санитарной охраны водозаборного узла либо иные зоны с установленным ограничением, которые должны быть внесены в ЕГРН, и обозначены специальными знаками.

4. Контроль федеральными и территориальными органами Росрыболовства и контроль инспекторами районных отделов.

5. Контроль за планируемой хозяйственной, строительной деятельностью в ВОЗ в части согласования проектов строительства, и незаконное администрирование нахождения возле рек авто транспорта частных лиц.

Получается, что районные инспекторы Росрыболовства кроме прямой обязанности по выдаче лицензий и ловле браконьеров, присвоили право контроля и предъявления административного правонарушения за нахождением у берега автомобилей на всем протяжении водного объекта.

По факту районные инспектора Росрыболовства если и могут предъявлять санкции за нахождением людей и транспорта в прибрежной полосе и ВОЗ, но только если ВОЗ обозначена специальными табличками после внесения ее границы в ЕГРН  в установленном порядке, передавая права на возбуждение административного дела в территориальное управление.

В случае обнаружения районными инспекторами Росрыболовства правонарушения в виде незаконного строительства, так же следует передавать функции по наложению административных санкций в вышестоящие органы своего территориального управления, для принятия установленных мер.

Обратим внимание на следующий факт. Все федеральные структуры при  проведении контрольно-надзорных функций, используют ведомственные административные регламенты. В данных регламентах приведен перечень нормативно-правовых актов, которыми ведомство должно руководствоваться в своей работе. Иные федеральные законы постановления применять запрещено.

В Административном регламенте Росрыболовства, утвержденном Минсельхозом от 11 февраля 2020 г. N 64 в п. 4 указано, что перечень используемых Росрыболовством нормативных актов приведен на официальном сайте http://fish.gov.ru/dokumenty/federalnye-zakony.

Но в перечне приведенных на сайте Росрыболовства законов Водный Кодекс РФ отсутствует. Зато представлен федеральный закон № 166 «О рыболовстве…».

Понемногу в последнее время сложившаяся ситуация начинает меняться в сторону соблюдения законодательства и прекращению со стороны представителей Росрыболовства незаконных действий и злоупотреблений.

Согласно позиции официальных органов прокуратуры, приведенной на http://mari-el.gov.ru/prprok/Pages/111018_2.aspx, административные органы, в том числе органы рыбоохраны, вправе применять ответственность по ст. 8.42 КоАП РФ только при наличии доказательств, подтверждающих совершение правонарушения в пределах, обозначенных на местности границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов.

Соответственно наличие обозначенных на местности знаков является обязательным условием, и вот нарушение таковых требований имеет умысел, который обязателен при применении ч.1 ст. 8.42 КоАП РФ.

Итак, инспекторы районных отделов Росрыболовства имеют право на контрольно-надзорные функции только на участках, где установлены рыбоохранные зоны.

 На участках ВОЗ, которые имеют установленные информационные знаки, контрольные функции имеют только представители федеральных органов либо территориальных управлений, но в части выдачи разрешений и согласований на хозяйственную деятельность, связанную со строительством объектов.

Часть 4. Что необходимо знать и как себя вести в случае не штатной  ситуации.

  1. Подъезжать к рекам и иным водным объектам для отдыха и рыбалки можно по любой дороге, в том числе грунтовой, но за исключением мест, в которых установлены специальные запрещающие таблички (ВОЗ, РОЗ).
  2. К любому, кто пытается предъявить административную претензию в месте, где отсутствует знаки уведомления о наличии ВОЗ, относиться с повышенной предосторожностью, как к возможному мошеннику либо злоупотребляющему своими правами должностному лицу.

Для начала запросить и сфотографировать удостоверение, его лицо и  транспорт, на котором он приехал. Запросить показать приказ (либо иной документ) о проведении проверки на предмет законности  нахождения в ВОЗ, сфотографировать его. Обязательно обратить внимание на дату, кем выдано, срок действия, печать, цель проверки и т.д. Можно сделать телефонный звонок в его структуру, с уточнением законности действий данного человека. Отсутствие у него комплекта документов является причиной игнорировать требования данного лица. Наличие только одного служебного удостоверения без иных законных оснований для проведения проверки, делает его действия нелегитимными. Так же нужно запросить выписку из ЕГРН либо иной документ о наличии в данном месте установленной в законном порядке ВОЗ или РОЗ. Запросить указать место, где установлен специальный информационный знак.

  • Подписывая любые Протоколы обязательно указать на несогласие.
  • Далее при оспаривании ссылаться на незнание факта о наличие в данном месте ВОЗ, обжаловать такое ввиду того, что движение или стоянка а/т не относится к хозяйственной деятельности, таблички указатели наличия ВОЗ или РОЗ отсутствуют, документа о внесении ВОЗ или РОЗ в ЕГРН не предъявлено. Так же по приезду сделать официальные запросы в районную администрацию и территориальное Водно-Бассейновое Управление о наличии (отсутствии) на таком то участке водного объекта установленной ВОЗ и зоны санитарной охраны водозабора. В Территориальное управление Росрыболовства сделать запрос о наличии РОЗ. В органе местного самоуправления запросить причины отсутствия установленных информационных знаков. В настоящее время все запросы делаются через интернет на официальный сайт ведомства, что экономит много времени.
  • Отсутствие на участке водного объекта ВОЗ или РОЗ, в виде внесения ее в ЕГРН, либо иного документа об ее установлении, а так же информационных знаков является основанием для жалобы на инспекторов в Прокуратуру за подложные действия и злоупотребление служебным положением.
  • При обжаловании действий инспекторов Росрыболовства обязательно запрашивать их полномочия в части исполнения контрольно-надзорных функций, применения Водного Кодекса РФ и полномочий по охране ВОЗ. При отсутствии прямых норм права на осуществление такого контроля, писать жалобу в прокуратуру за превышение служебных полномочий и злоупотребление служебным  положением.

Но следует помнить, что в результате определенной путаницы в понятиях сложилась отрицательная судебная практика в отношении водителей авто транспорта, и рыболовов-любителей. Не каждый судья возьмет на себя смелость выступить против сложившейся практики, и в соответствии с законом.

Но в целом есть нормальные судьи, и главное, у Вас должна быть уверенность в своей правоте, как у водоема, так и в здании районного суда и при даче пояснений в Прокуратуре любого уровня.

Оцените статью
( Пока оценок нет )
Добавить комментарий