Инчагов А.Д. директор ООО «Дальневосточное предприятие «Водоканалналадка», г. Хабаровск
В статье освещены проблемы правоприменения водного и экологического законодательства, регламентирующего оформление коммунальными предприятиями разрешительной документации на сброс сточных вод в водные объекты от населенных пунктов. Правоприменительная практика вводит необоснованный запрет на сброс неочищенных (малоочищенных) сточных вод в водотоки. Основные запреты связаны с неверным применением положений ВК РФ, которые запрещают сброс неочищенных сточных вод в водохозяйственные системы. Надзорные органы в своей деятельности подменяют понятия реки и водотоки с понятием водохозяйственная система. Также к сточным водам применяют ненадлежащий норматив ПДК вместо норматива допустимого сброса, который должен рассчитываться с учетом соблюдения норм качества водного объекта в контрольном створе ниже по течению от выпуска. В статье приводятся основные проблемы и противоречия, имеющие место в деятельности предприятий ВКХ при оформлении разрешительной документации на сброс сточных вод, и предлагаются способы их решения.
Ключевые слова: водоотведение, решение на пользование водным объектом, нормативы допустимого сброса, экологические платежи, предельно допустимые концентрации воды водных объектов, водохозяйственная система, водоток, водоем, водохранилище, гидротехническое сооружение,
Деятельность предприятий водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) РФ в части
водоснабжения и водоотведения имеет как социально-экономическое, так и существенное экологическое значение.
Предприятия ВКХ являются самыми крупными водопользователями. Они осуществляют забор
природной воды для водообеспечения населенных пунктов и отвод сточной жидкости, ее очистку (при наличии соответствующих очистных сооружений) и сброс в водные объекты.
Деятельность по водопользованию контролируется федеральным структурами и ведомствами: Росприроднадзор, Росрыболовство, бассейновые водные управления и т.д. Часть функций контроля
исполняют министерства и департаменты природных ресурсов субъектов РФ.
Сброс сточной жидкости требует наличия определенного пакета разрешительно-лицензионной документации, что регламентируется значительным количеством федеральных законов, нормативно-правовых актов, ведомственных приказов.
Основными документами для оформления сброса хозяйственно-бытовых сточных вод из
централизованных систем водоотведения в водные объекты являются:
• решение на право пользования водным объектом для сброса сточных вод (Решение);
• утвержденный проект нормативов допустимого сброса (НДС);
• комплексное экологическое разрешение (КЭР) или декларация о воздействии на окружающую среду.
Любой водопользователь, планирующий получение полного пакета разрешительной документации на сброс, начинает с того, что подает в МПР своего субъекта пакет документации на получение Решения.
Основным нормативным документом, регламентирующим выдачу Решения, является Постановление Правительства РФ от 30.12.2006 №844 «О порядке принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование».
Если у предприятия ВКХ имеются переданные ему в эксплуатацию органами местного самоуправления современные очистные сооружения канализации (ОСК), то получить Решение не представляется сложным. Но на практике наличие эффективной системы очистки у среднестатистического водопользователя является редкостью. Если имеются ранее смонтированые ОСК, то они либо закончили свой эксплуатационный ресурс, либо не отвечают современным экологическим требованиям.
Соответственно, МПР субъекта отказывает предприятию ВКХ в получении Решения. В мотивировочной части отказа в качестве его причин, как правило, указывается:
- Превышение концентрации загрязняющих веществ в сбрасываемых сточных водах норматива предельно-допустимой концентрации (ПДК) водного объекта рыбохозяйственного значения (т.н. ПДК р/х).
- Нарушение п. 6 п/п 1 ст. 60 ВК РФ в части запрета сброса сточных вод в водохозяйственные системы (ВХС) без очистки.
Естественно, что концентрации загрязняющих веществ в сточных водах, не прошедших очистку
на ОСК, либо очищенные на сооружениях, введенных в эксплуатацию в 80-х годах прошлого столетия, будут превышать норматив ПДК р/х. Для справки, норматив ПДК р/х отражает качество воды в среднем между питьевым стандартом и дистиллированной водой.
Отсутствие у водопользователя Решения не позволяет ему разработать и утвердить норматив
допустимого сброса (НДС), получить соответствующий его категории вид разрешения на сброс.
Без наличия разрешения весь объем сброса будет являться сверхлимитным и экологические платежи за сбросы будут рассчитываться
с применением повышающего коэффициента 5, либо в 25 к базовой тарифной ставке или к ставке за превышение временно разрешенного сброса. Такая плата ставит предприятие ВКХ на путь устойчивого банкротства.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим порядок выдачи Решения, является постановление Правительства РФ от 30.12.2006 №844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование», которое устанавливает соответствующие правила.
Согласно п. 22 постановления Правительства РФ от 30.12.2006 №844 причинами отказа в выдаче Решения являются:
• документы представлены с нарушением требований, установленных настоящими Правилами;
• получен отказ федеральных органов исполни-тельной власти (их территориальных органов) или органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в согласовании условий водопользования;
• право пользования частью водного объекта, указанной в заявлении, предоставлено другому лицу, либо водный объект, указанный в заявлении, предоставлен в обособленное водопользование;
• использование водного объекта в заявленных целях запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Приведенный в п. 22 ПП 844 перечень причин для отказа в выдаче Решения является закрытым
и исчерпывающим.
Иными словами, основными причинами неполучения Решения является недокомплект поданных документов, выявленные ошибки в их заполнении, либо в данный водный объект сброс сточных вод
запрещен законодательством РФ.
Ни отсутствие у водопользователя очистных
сооружений канализации, ни превышение концентраций сбрасываемых веществ норматива ПДК в данном перечне не приведено.
Однако структуры МПР все равно настаивают на том, что сброс сточных вод без очистки, либо с
превышением ПДК нарушает действующее законодательство, в частности п. 6 п/п 1 ст. 60 ВК РФ в части запрета сброса сточных вод в ВХС.
Необходимо отметить, что положение п. 6
п/п 1 ст. 60 ВК РФ является одной из наиболее интересных и специфических статей Водного Кодекса РФ, рассчитанной на наличие у тех, кто ее применяет специальных познаний в области
гидрологии и водопользования.
Данная статья регламентирует: при эксплуатации водохозяйственных систем запрещено сбрасывать сточные воды, не подвергшиеся санитарной очистке и обезвреживанию, исходя из непревышения нормативов допустимого воздействия, запрещено осуществлять сброс с возбудителями инфекционных заболеваний и веществ, для которых не установлен норматив предельнодопустимых концентраций (ПДК), а также сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов.
На первый взгяд, согласно данной норме, действительно, сброс стоков без очистки запрещен. Но при внимательном изучении этой нормы права — все кардинально меняется.
Согласно п. 11 ст. 1 ВК РФ под водохозяйственной системой (ВХС) понимается комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений (ГТС). Такими водными объектами являются, как правило, водохранилища, либо каскады водохранилищ, образованные гидротехническими сооружениями: гидроузлами, дамбами и плотинами.
ГТС предназначены для регулирования речного стока или создания искусственных водных объектов в целях хозяйственно-питьевого водоснабжения (в том числе резервирования воды). То есть, в статье 60 ВК РФ речь идет не об одиночном водном объекте, а о комплексе таких объектов, образованных искусственно для определенной цели, в частности рационального водопользования и охраны водных ресурсов.
При этом ни выпуск сточных вод, ни очистные сооружения канализации не являются системами ГТС.
Согласно ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» очистные сооружения канализации и выпуски сточных вод в перечень объектов, являющихся гидротехническими сооружениями, не входят. О таковом конкретно даны понятия в ГОСТ 19185-73 «Гидротехника. Основные понятия».
Понятие «гидротехнические сооружения» определенно ГОСТ 19185-73 «Гидротехника. Основные понятия» и предназначено для таких терминов как «водосброс, водовыпуск, водозаборные сооружения, насосная станция и др.» в соответствии со СНиП 2.06.01-86 «Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования».
Такие термины, несмотря на схожесть с терминами, используемыми в системах водоотведения, относятся исключительно к комплексному гидроузлу, гидроэлектростанциям, гидроаккумулирующим электростанциям, насосным станциям в составе гидроузла, малым гидроэлектростанциям. Они являются элементами для перепуска воды в различных целях регулировки технологического процесса.
Согласно письму Государственного комитета РФ по строительству и ЖКХ №ЛЧ-38/12 от 10.01.2000 г. канализационные системы и отдельные объекты этих систем относить к гидротехническим сооружениям не правомерно.
Реки и протоки являются обычными природными естественными водотоками, сброс в которые разрешен вне зависимости от наличия системы очистки, и регламентируется ст. 56 ВК
РФ Имеются только ограничения на наличие в сточных водах радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ. Но хозяйственно-бытовые сточные воды такие вещества не содержат, все сбрасываемые вещества разрешены к сбросу и входят в состав нормируемых.
ВХС, в отличие от рек, являются искусственными водными объектами, преимущественно водоемами в виде водохранилищ.
Действительно, сброс стоков без надлежащей очистки в водохранилища должен быть под
жестким государственным контролем, так как водохранилища в отличие от рек (водотоков) являются водоемами, без наличия природного водообмена или протока. Ввиду отсутствия в них протока воды сброс стоков без очистки приведет к возникновению процессов цветения, загнивания, заболачивания и т.д. В результате водохранилище перестанет быть источником резервирования воды. Схожесть функционирования водохранилищ и ВХС подтверждается приказом Федерального Агентства водных ресурсов от 30.03.2005 г. №42 «Об установлении режимов работы водохранилищ и водохозяйственных систем».
Разделение водных объектов на типы, в т.ч. и
водохозяйственные системы приведено в приказе МПР РФ от 29.05.2007 г. №138 «Об утверждении
формы государственного реестра».
В разделе 3 приказа МПР №138 дана форма регистрации водохозяйственных систем и образующих их гидротехнических сооружениях.
Согласно п. 9 «Положения о ведении государственного водного реестра», утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.04.2007 г. №253 водохозяйственные системы выделены отдельно от водных объектов и водных ресурсов в раздел «Инфраструктура на водных объектах».
Необходимо также обратить внимание на начальное положение п. 6 п/п 1 ст. 60 ВК РФ — при
эксплуатации водохозяйственных систем (ВХС), запрещено.
Исходя из приведенного смысла следует, что данная статья однозначно направлена на организации, осуществляющие эксплуатацию ВХС. Водо-хранилища обслуживают специализированные организации, которые осуществляют, в том числе, расчистку береговой линии водоемов, удаление донных отложений, прочистку соединительных каналов от мусора, скос водной растительности с ее последующем удалением и т.д. Основная цель данных мероприятий — предотвращение смыва поверхностными водами с берега мусора в водный объект и предотвращение накопления осадков и мусора на дне водоемов и каналов, входящих в систему ВХС. Если обнаруживаются признаки наличия биологических отходов, то службы эксплуатации производят их обезвреживание. Не случайно термин санитарная очистка в технической литературе применяется исключительно к территориям, а термин обезвреживание — в основном к отходам.
В отличие от предприятий, эксплуатирующих ВХС, предприятия ВКХ не осуществляют такую деятельность, а эксплуатируют исключительно централизованные системы водоотведения городов и населенных пунктов и осуществляют сбросы сточных вод в водные объекты. Именно осуществляют сбросы, а не эксплуатацию водных объектов.
Такое является очевидным для специалистов, и путать понятия река и ВХС, эксплуатация системы и сброс сточных вод невозможно.
Однако надзорные структуры не спешат признавать очевидные положения закона и в случае предъявления всех доводов ссылаются на любые, не имеющие отношения к получению Решения нормы, и даже на арбитражную практику.
К сожалению, применение к рекам положений п. 6 п/п 1 ст. 60 ВК РФ уже вошло в практику водных правоотношений и арбитражную практику.
При этом все решения судов основаны на ошибочно примененных положениях п. 6 п/п 1 ст. 60 ВК РФ в части запрета сброса сточных вод в водохозяйственные системы без очистки.
На этом основании многим предприятиям ВКХ отказывают в получении Решения и предъявляют иные санкции за сброс сточных вод в реки и иные водотоки с превышением ПДК р/х, либо за сброс без очистки, как предусмотрено ВК РФ в отношении предприятий, эксплуатирующих ВХС.
Для прояснения данной ситуации был сделан официальный запрос в МПР РФ.
МПР РФ переадресовало запросы в подведомственные структуры. Данные структуры сделали следующие разъяснения: - Федеральное агентство по рыболовству (Рос- рыболовство) в письме №8993-ПС/УОН от 01.10.2018 дало ответ, что отказ в выдаче Решения из-за несоответствия состава сбрасываемых сточных вод рыбохозяйственным нормативам неправомерен.
- Согласно письму Федерального агенства водных ресурсов (Росводресурсы) №02-21/6485 от 11.10.2018 к водохозяйственным системам (ВХС) относятся исключительно водохранилища, образованные водоподпорными гидротехническими сооружениями, а также каналы.
Как следует из разъяснений, реки и протоки соответственно к ВХС не относятся и на них не распространяется запрет на сброс без очистки
согласно п. 6 п/п 1 ст. 60 ВК РФ.
Кроме того, что реки не относятся к ВХС, также
норматив ПДК не является надлежащим нормативом по отношению к сбрасываемым сточным
водам.
Согласно действующему законодательству основным нормативом, который предъявляется к сточным водам, является утвержденный норматив допустимого сброса (НДС).
Согласно письму Росрыболовства №8993-
ПС/УОН концентрации сбрасываемых веществ не должны превышать НДС, которые рассчитываются по Методике, утвержденной приказом МПР РФ №333. Согласно Методике 333, НДС рассчитываются, исходя из непревышения норматива ПДК не в сточных водах, а в контрольном створе водного объекта.
Согласно п. 5 Методики 333 при сбросе сточных вод в водные объекты рыбохозяйственного значения, нормативы качества вод (ПДК) или их состав и свойства должны соблюдаться в контрольном створе на расстоянии не далее 500 метров от места сброса сточных вод.
Но для того, чтобы рассчитать на эксплуатируемый выпуск сточных вод норматив допустимого сброса, необходимо вначале получить Решение, которое не выдается из-за того, что концентрации загрязнений в сточных водах превышают ненадлежащий норматив ПДК.
Несмотря на полученные от структур МПР РФ
официальные разъяснения, территориальные органы и структуры МПР субъектов РФ не меняют практику своих действий в отношении водопользователей. В этом случае они обосновывают такие действия тем, что письма МПР РФ не являются нормативно-правовыми актами для общеобязательного исполнения. Тем самым местные структуры подменяют понятия нормативно-правовой акт и рекомендательное письмо вышестоящего ведомства.
Письма МПР РФ, естественно, не являются нормативно-правовыми актами. Они не обязывают МПР субъекта выдавать Решение. Их необходимо не применять, а руководствоваться ими при осуществлении своей деятельности в рамках действующего законодательства. Они не устанавливают новые (отменяют действующие) правовые нормы, а разъясняют уже действующие нормы и порядок их применения. И если они подтверждают то, что действия территориальных органов МПР неправомерны, то нужно не принижать их правовой статус, а принимать их для руководства своими действиями. Но видно ситуация зашла слишком далеко, чтобы быть решенной в рамках стандартных правоотношений.
На практике надзорные органы, не выдавая Решения, оправдывают свои действия исключительно заботой об окружающей среде и водных объектах. Они не хотят принимать во внимание технические, финансовые, нормативные и социальные факторы. По их мнению, чтобы получить законные права на водопользование, необходимо сбрасывать стоки с концентрациями загрязняющих веществ исключительно в пределах ПДК, либо близких к ним значениях.
При этом норматив ПДК р/х, как ранее приводилось в данной статье, отражает качество воды в среднем между питьевым стандартом и дистиллированной водой.
Технически очистить сточную жидкость до норматива ПДК р/х, или как говорят специалисты «до нуля», по всем нормируемым веществам и показателям на очистных сооружениях со стандартной схемой технологически невозможно. В ином случае стоимость такой очистки будет неприемлемо высока. Специалисты в области очистки сточных вод давно заявляли, что требование по очистке до ПДК коммунальных стоков является абсурдным. Во всем мире никто не ставит целью выполнять очистку сточных вод «до нуля».
Академик В.В. Петров в свое время называл такие требования применительно к охране окружающей среды «экологическим утопизмом».
Фактор экологического утопизма им рассматривался в контексте возможности или невозможности приоритета экологии над экономикой, или экологических интересов над экономическими. Конечно, полная отмена индустриального развития и воздействия на природу невозможна, но так вопрос не ставится и не может ставиться. С другой стороны, совершенно недопустимо и невозможно индустриальное развитие без учета требований экологической безопасности. По словам В.В. Петрова, приоритет экономики с игнорированием разумных экологических требований это уже экономический экстремизм. Решение вопроса должно находиться где-то «в середине». В законодательстве такое дано в виде термина — устойчивое развитие, что предусматривает научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов населения, окружающей среды и промышленного производства.
Начиная с 2019 года ряд коммунальных объектов, сбрасывающих сточные воды, будет переходить на систему нормирования сбросов исходя
их технологических нормативов, которые будут устанавливаться на основе наилучших доступных технологий (НДТ). Такие нормативы в отличие от ПДК р/х будут действительно достижимы. Но
новый порядок нормирования еще подлежит обкатке в практическом плане.
Мы так же считаем, что лучше сбрасывать в водные объекты очищенные сточные воды, чем
не очищенные. Но проблема необоснованного запрета на получение Решения на водопользование, либо санкций за сброс без очистки не решает задачу улучшения экологии. Отсутствие у водопользователя Решения не приводит к улучшению качества водного объекта, а только искусственно усложняет разработку природоохранных мероприятий, утверждение которых предусмотрено при наличии Решения и утвержденного проекта НДС.
Предприятия ВКХ осуществляют эксплуатацию только переданных им органами местного самоуправления объектов коммунальной инфра-структуры. Если в перечне переданных объектов отсутствуют современные ОСК, то вина в этом точно не лежит на коммунальных предприятиях. Строительство ОСК не входит в функцию ресурсо-снабжающих предприятий, так как на это у них нет ни финансовых средств, ни правовой обязанности.
Основная функция предприятий ВКХ — эксплуатация систем водоснабжения и водоотведения и частично выполнение капитального ремонта объектов согласно утвержденной производственной программе.
Проблема строительства или реконструкции очистных сооружений должна решаться на основе экономических, бюджетных и инвестиционных механизмов, в рамках действующего водного и экологического законодательства, при наличии разрешительных документов.
Устройство ОСК в городах и населенных пунктах РФ должно быть частью государственной политики в сфере экологии и природопользования. Но такая политика требует существенных финансовых вложений и, как показывает практика, может осуществляться только в период достаточной наполняемости федерального бюджета, экономического роста и политической стабильности. В ином случае экологические проблемы отходят на задний план.
Для устранения ситуации с необоснованными запретами на выдачу разрешительной документации, необходимо выходить с законодательной инициативой в органы, принимающие такие решения.
Однако предприятия ВКХ такой функцией и возможностью не обладают. Соответственно остается только в средствах массовой информации выражать сожаление о несовершенстве правоприменительной практики и отсутствия у надзорных структур политической воли к устранению нарушений в своей деятельности. Но если не предпринимать активных действий по развязыванию законодательных узлов, можно еще многие десятилетия жаловаться на нормативное несовершенство.
Но все же хочется надеяться на то, что данная статья поможет водопользователям более активно и аргументированно отстаивать свои законные интересы при осуществлении хозяйственной деятельности в рамках действующего законодательства. А надзорные, природоохранные и правоохранительные структуры будут защищать не порочную практику необоснованных отказов и санкционных претензий, а нормы закона и руководствоваться справедливым отношением к пред-приятиям ВКХ.
Заключение - Начать с привлечением заинтересованных структур обсуждение изменений в ВК РФ, в частности, связанные с вопросом четкого разграничения условий сброса сточных вод в естественные проточные водные объекты и в водохозяйственные системы.
- Создать заинтересованными структурами комиссию по формированию перечня законодательных инициатив по устранению правовых противоречий и экологических проблем в коммунальных правоотношениях.
- Запросить МПР РФ об издании правового
акта (например, приказа), возможно ненормативного характера, разъясняющего положение об условиях сброса сточных вод в водохозяйственные системы и отличие от этого условий сброса в поверхностные водотоки. Формат данного документа должен быть принят во
исполнение всеми ведомствами и территориальными структурами МПР. - Запросить МПР РФ об издании правового акта (например, приказа), возможно ненормативного характера, разъясняющего положение об условиях неприменения к сбрасываемым сточным водам норматива ПДК вместо норматива НДС. Формат данного документа должен быть принят во исполнение всеми ведомствами и территориальными структурами МПР
- Вводимые правовые нормы, регулирующие различные аспекты коммунальной деятельности в сфере водопользования, должны получать заключение от экспертного сообщества в рамках РАВВ.
Литература:
1- Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
2- Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»,
3 Приказ МПР РФ от 17.12.2007 № 333 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов, веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей».